II SA/Bd 448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...]) Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym przy ul. [...] w [...] (działki geodezyjne nr [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdował się w granicach obszaru, dla którego w dniu [...] 2014 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" położonego w rejonie [...]. W dniu [...] 2016 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] położonego w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] 2016r., poz. [...]). Wobec tego, że powyższa uchwała zaczęła obowiązywać w dniu [...] 2016 roku uznano, że dla przedmiotowego obszaru ustała konieczność ustalania warunków zabudowy, a tym samym, że postępowanie wywołane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył użytkownik wieczysty działek objętych wnioskiem inwestora- [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Odwołująca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Z 2016 roku poz. 778 ze zm.) – dalej jako upzp-poprzez przyjęcie braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na jego sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania miasta [...] oraz naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 11 ustawy w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że plan miejscowy jest zgodny z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...]. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania, która występuje w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem dla obszaru objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia [...] 2016 roku Rady Miasta [...] Nr [...], nie można wydać decyzji ustalającej warunki jego zabudowy i zagospodarowania. Decyzję taką wydaje się bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem inwestora pozbawiony jest planu zagospodarowania przestrzennego i wówczas o dopuszczalności realizacji zabudowy określonego rodzaju rozstrzyga się w formie decyzji. Gdy teren objęty jest planem, o dopuszczalności realizacji inwestycji rozstrzyga się w oparciu o zapisy planu miejscowego na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Konstatacja ta wynika z treści art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp. Zgodnie z brzmieniem jej art. 4, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sytuacjach, w których zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zmiana zagospodarowania terenu ma polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia, ustalenia planu stanowią wystarczającą podstawę - w sferze planowania przestrzennego - do rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego podmioty zainteresowane uruchomieniem procesu inwestycyjno-budowlanego powinny konfrontować swoje zamierzenia inwestycyjne z odpowiednimi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal może być postrzegana przez pryzmat aktu zawierającego szczegółową informację o terenie, a ściślej o możliwych sposobach zagospodarowania terenu. Skoro działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie, dla którego istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, nie można ustalić dla tego terenu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, wydanie takiej decyzji nie jest dopuszczalne i byłoby przejawem naruszenia prawa. Postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora nie może zostać zakończone co do istoty poprzez wydanie wnioskowanego aktu, podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przekonanie skarżącej spółki o wadach planu skutkujących jego nieważnością nie może być podstawą do dalszego procedowania w przedmiocie wniosku inwestora. Skargę na tę decyzję wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów: 1.art. 59 ust.1 w zw. z art, 17 pkt 11 oraz art. 9 ust. 4 upzp poprzez przyjęcie braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...], 2. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 11 upzp w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że plan miejscowy jest zgodny z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...]. W ocenie skarżącej spółki uchybienia te implikują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego żądania skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów wskazanych w odwołaniu co do wadliwego przyjęcia braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na jego sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...], w którym przewidziane jest zagospodarowanie terenu pod działalność produkcyjną. Kwestia ta była przedmiotem uwag do projektu planu miejscowego złożonych przez skarżąca spółkę w dniu w dniu [...] 2016 r., które jednakże nie zostały uwzględnione, wobec czego spółka wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie na wskazanym terenie funkcji produkcyjnej, a następnie w dniu [...] 2017 r. [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na odpowiedź organu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi skarżąca spółka wskazała na istotę i funkcje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako aktu planistycznego kształtującego politykę przestrzenną gminy i jego wiążącego charakteru przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż narusza on ustalenia studium. Strona skarżąca podniosła, że nadal nie została wyeliminowana sprzeczność tego planu z obecnie obowiązującym studium, co jest niedopuszczalne w świetle regulacji zawartej w art. 9 ust. 4 upzp, a tym samym prowadzi do nieważności planu miejscowego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż plan miejscowy zostanie uchylony, co powoduje, że skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawę prawną decyzji umarzającej postępowanie stanowił przepis art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 kpa wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ I instancji od [...] 2014r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym przy ul. [...] w [...] (działki geodezyjne nr [...] z obrębu 56). Od dnia [...] 2016 roku teren, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" położonego w rejonie [...] uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] 2016r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] 2016r., poz. [...]). Wobec tego, że powyższa uchwała zaczęła obowiązywać w dniu [...] 2016 roku uznano, że dla przedmiotowego obszaru ustała konieczność ustalania warunków zabudowy, a tym samym, że postępowanie wywołane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe. Jak stanowi art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazane przepisy jednoznacznie stanowią zasadę, że określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady ma miejsce tylko w sytuacji, kiedy plan miejscowy nie został uchwalony. Wówczas zachodzi potrzeba określenia warunków zabudowy w decyzji. Warunkiem więc wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. A contrario nie ma podstaw do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wejście w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniało bowiem organy do stwierdzenia, że brak jest w tej sytuacji podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powołany przepis art. 59 ust. 1 upzp zobowiązuje bowiem organy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu jego niezgodności z obowiązującym dla przedmiotowego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] wskazać trzeba, że organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie są uprawnione do oceny legalności, czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Istotny jest jedynie fakt jego obowiązywania na danym obszarze. Nie można zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestionować zgodności przepisów planu miejscowego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, a do tego sprowadza się zasadnicza część argumentacji skarżącej spółki prezentowana w skardze, jak i w postępowaniu odwoławczym. Kwestia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania we wskazanym zakresie nie może być zatem przedmiotem oceny organów, a w konsekwencji Sądu w sprawie kontrolującej legalność decyzji o umorzeniu postępowania. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, stąd jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa było prawidłowe. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.