II SA/Bd 449/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renaty Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia "Dobry Start". 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...]. 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie. P. z dnia [...] października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2022 r., poinformował T. K. o przyznaniu świadczenia dobry start na dziecko B. P. w kwocie [...]zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie "ZUS"), na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092 - dalej w skrócie "rozporządzenie") oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 - dalej w skrócie "ustawa"), zmienił wysokość świadczenia dobry start przyznanego T. K. na dziecko B. P. z kwoty [...]zł na [...] zł. Organ powołując przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia podkreślił, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. [...] zł. ZUS stwierdził jednocześnie, że wypłacone świadczenie dobry start w kwocie [...] zł, po pomniejszeniu o kwotę [...]zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia. W dniu [...].09.2023 r. T. K. złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym oświadczyła, że od [...].06.2022 r. sprawuje wyłączną opiekę nad synem. Przedłożyła również oświadczenie dziecka w tej sprawie. Wskazała, że ponosi wszystkie wydatki związane z utrzymaniem syna, dlatego w jej ocenie zwrot części świadczenia jest nieuzasadniony. Decyzją z dnia [...].04.2024 r., nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie § 30 rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 187a ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji W uzasadnieniu decyzji powołano się na § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start, zgodnie z którym świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Ponownie wskazano również zapisy § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...].09.2021 r. sygn. akt I C 393/21, przedłożony przez W. P., na podstawie którego ustalono, że dziecko: B. P. znajdować się będzie pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców; że rodzice sprawują opiekę naprzemienną nad dziećmi w ich miejscach zamieszkania w cyklu tygodniowym. Sąd zobowiązał rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci oraz tytułem udziału matki i ojca w kosztach utrzymania i wychowania zobowiązał każdą ze stron do ponoszenia ww. kosztów w okresach sprawowania nad nimi pieczy. Organ odwoławczy podkreślił, że wyrok Sądu potwierdza, że strona sprawuje nad dzieckiem opiekę naprzemienną wraz z drugim rodzicem, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli opieka naprzemienna została ustalona przez sąd powszechny, organy administracji publicznej są związane orzeczeniem sądu powszechnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się T. K., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżąca sprawowała opiekę naprzemienną nad synem B. P. w roku szkolnym 2022-2023, podczas gdy w tym czasie sprawowała nad nim wyłączną opiekę, o czym świadczy wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].12.2023 r., sygn. akt III RC 206/22 zasądzający od W. P. na rzecz B. P. alimenty od dnia [...].11.2022 r., a także pozew W. P. z dnia [...].11.2022 r. o rozwiązania przysposobienia względem syna B. P., w którym W. P. wyraźnie zaznacza, że on nie sprawuje opieki nad synem i nie ma z nim kontaktu od czerwca 2022 r. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca wskazała, że decyzja z dnia [...].04.2024 r. jest dla niej krzywdząca, ponieważ syn nie zamieszkiwał i nie utrzymywał kontaktów z ojcem ze względu na pobicie i przemoc ze strony W. P., w związku z czym, toczy się postępowania o przemoc w Sądzie Rejonowym w B. Wydział Karny. Skarżąca oświadczyła, że ponosiła wszelkie starania i koszty opieki nad synem wyłącznie sama, a opieka naprzemienna ustąpiła w czerwcu 2022 r. Mimo tego w kolejnym roku szkolnym tj. 2023-2024 świadczenie D. Start na syna zostało jej przyznane w połowie, czyli w kwocie [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zmiana wysokości przyznanego skarżącej na syna B. P. świadczenia "Dobry start" na rok szkolny 2022/2023 z [...] zł na [...] zł. Powodem zmiany świadczenia jest okoliczność, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia [...].09.2021 r. sygn. akt I C 393/21 ustalono, że dziecko: B. P. znajdować się będzie pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców; że rodzice sprawują opiekę naprzemienną nad dziećmi w ich miejscach zamieszkania w cyklu tygodniowym. Sąd zobowiązał rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletnich dzieci oraz tytułem udziału matki i ojca w kosztach utrzymania i wychowania zobowiązał każdą ze stron do ponoszenia ww. kosztów w okresach sprawowania nad nimi pieczy. Utrzymaną w mocy przez Prezesa ZUS decyzją organu I instancji orzeczono "o zmianie wysokości świadczenia dobry start" przyznanego pierwotnie skarżącej (pismo informacyjne z [...].10.2022 r.). Dokonywana tą decyzją zmiana polegała na określeniu wysokości świadczenia z kwoty [...]zł - na [...] zł. Zauważyć należy, iż choć organ I instancji uzasadniając wydaną decyzję podał, że "wypłacone skarżącej świadczenie w kwocie [...]zł, po pomniejszeniu o kwotę [...]zł stanowi nienależne pobrane świadczenie o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia" – to jednak następnie jasno i kategorycznie stwierdził, iż "w odrębnej decyzji ustalimy kwotę nienależnie pobranego świadczenia, którą należy zwrócić". Z uwagi zatem na ostatnio wskazaną treść decyzji organu I instancji, jak też i brak podania tego, która przesłanka nienależnego świadczenia w sprawie wystąpiła - uznać należało, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była wyłącznie kwestia zmiany wysokości prawa skarżącego do świadczenia Dobry start - względem prawa (wysokości tego świadczenia) określonego w przekazanej przez organ skarżącemu informacji z [...].10.2022 r. Taki wniosek płynie także z analizy treści decyzji organu II instancji, gdzie w sentencji wprost wskazano, że organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję "o zmianie wysokości" przedmiotowego świadczenia. Mimo zatem, iż obie wydane w tej sprawie decyzje przywołują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z [...].06.2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start" (Dz. U. 2021 r., poz. 1092; dalej rozporządzenie) dotyczące nienależnie pobranego świadczenia (§ 29), to jednak kwestia ta – z przyczyn wyżej wskazanych – pozostawała poza zakresem i przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji wydanych w tej sprawie. Kontrolując objętą skargą decyzję zmieniającą zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w § 15 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, przyznanie przez ZUS świadczenia D. start nie wymaga wydania decyzji, jednakże – stosownie do ustępu 4 tej regulacji – w sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis ten określa formę prawną rozstrzygnięcia w jakiej organ orzeka w przedmiocie w nim wskazanym. Analiza treści rozporządzenia wskazuje przy tym, iż akt ten nie ustanawia przesłanek wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie świadczenia D. start, poprzestając na zawartym w § 30 stwierdzeniu, iż w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując w tym miejscu od ułomności przedstawionej wyżej regulacji prawnej i trudności w jej praktycznym stosowaniu stwierdzić trzeba, że z perspektywy kontroli dokonywanej w tej sprawie kluczowe jest zwrócenie uwagi na samą specyfikę (tj. charakter prawny) decyzji zmieniającej uprzednio ustalone (przyznane) prawo do świadczenia. W tym zakresie odwołać się należy do wypowiedzi formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie świadczenia wychowawczego określonego w ustawie z 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 421; dalej "ustawa"). W przypadku świadczenia wychowawczego, podobnie jak w przypadku świadczenia Dobry start - przewidziano bowiem (art. 13a ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy), że przyznanie przez ZUS świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji, jednakże w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do tego świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ZUS wydaje decyzję. Choć powołana wyżej ustawa, w przeciwieństwie do mającego w kontrolowanej sprawie rozporządzenia określa jednak przesłanki, w których nastąpić może zmiana lub uchylenie prawa do przyznanego świadczenia (por. art. 27), to jednak sam charakter prawny decyzji wydanej w tym przedmiocie (zmiany/uchylenia ustalonego wcześniej prawa) jest tożsamy w przypadku każdego ze świadczeń. Powyższe pozwalało więc wykorzystać dorobek orzeczniczy wypracowany na gruncie wskazanej wyżej regulacji prawnej. W orzecznictwie tym akcentuje się natomiast, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 4 ustawy (odpowiednik § 15 ust. 4 rozporządzania) ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) – por. np. wyrok NSA z 30.11.2023 r. (sygn. akt I OSK 209/22), wyrok NSA z 14.09.2022 r. (sygn. akt I OSK 2157/21), wyrok NSA z 15.06.2020 r. (sygn. akt I OSK 2390/19). Stanowisko to prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, komentarz do art. 27). Tym samym – jak wskazuje przywołany ostatnio Autor - w trybie art. 27 ustawy (określającym przesłanki uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego) nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy - por. odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu - § 25 ust. 1), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy - por. odpowiednik tego przepisu w rozporządzeniu –§ 29 ust. 2) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną). Pogląd tożsamy do przywołanego ostatnio jest prezentowany także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dostrzec bowiem należy, że Sąd ten w wyroku z 30.11.2023 r. (sygn. akt I OSK 172/22) wskazał, że jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną. NSA kontynuował, że przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku rozumienie relacji ww. przepisów (art. 27 i art. 25 ust. 1) istotnie ogranicza prawną doniosłość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 27 ustawy (uchylenie/zmiana prawa do świadczenia), przewidując możliwość jego wydania jedynie w okresie gdy jeszcze nie ekspirowało rozstrzygnięcie przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, a tym samym prawo to nie zostało całkowicie skonsumowane (por. też wyrok NSA z 28.07.2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21). Podzielając trafność prezentowanych wyżej wypowiedzi orzecznictwa i piśmiennictwa i odnosząc je do realiów aktualnie ocenianego przypadku stwierdzić należy, iż skoro świadczenie Dobry start jest przyznawane raz w roku (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz – jak należy zakładać – zostało ono wypłacone skarżącej w 2022 r., to w dacie orzekania organu w tej sprawie, świadczenie to zostało już całkowicie "skonsumowane". Z uwagi na powyższe oraz przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej konstytutywnego charakteru prawnego decyzji zmieniającej prawo do świadczenia działającej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość od jej wydania), brak było podstaw, aby uznać kontrolowane decyzje za niewadliwe, skoro decyzja zmieniająca dotyczyła prawa już skonsumowanego (zrealizowanego) - por. też wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.07.2024 r., sygn. akt II SA/Go 97/24 oraz II SA/Go 104/24. Odrębnym natomiast zagadnieniem, wykraczającym poza granice kontrolowanej sprawy pozostało to, czy świadczenie wypłacone skarżącej stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Zagadnienie to pozostaje otwarte i stosownie do przywoływanej wcześniej treści decyzji organu I instancji – może być przedmiotem ocen w innym postępowaniu i ewentualnej wypowiedzi w odrębnej decyzji. Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności należy zwrócić też uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II GSK 1785/13). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, zatem uwzględniając przedstawione stanowisko, zaistniała również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji