II SA/Bd 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H.A. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązującą skarżącą H. A. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w B. przy ul. A. i przekazania go dysponentowi lokalu, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w B. wraz z kluczami w terminie miesiąca od otrzymania decyzji. We wskazanej decyzji organ I instancji orzekł także, iż klucze do mieszkania należy przekazać do Wydziału Administracyjno – Gospodarczego Komendy Miejskiej Policji w B. (pkt 2 sentencji decyzji), a ponadto – że niewykonanie obowiązku określonego "w ust. 1 i 2 decyzji" spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, celem przeprowadzenia eksmisji. Komendant Wojewódzki ustalił, że na podstawie przydziału z dnia [...] r. wydanego przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w B., lokal mieszkalny przy ul. O. (obecnie ul. A.) w Bydgoszczy został przydzielony H. P. Na mocy decyzji o przydziale osobami uprawnionymi do zamieszkania w tym lokalu byli ponadto członkowie rodziny H. P.: mąż B. P., matka S. A., córka H. Z. M., syn R. W. M. oraz syn Z. E. M. Po śmierci H. P., zmarłej [...] r., w ww. lokalu zamieszkuje jej córka – H. A. wraz z synem J. A. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski zobowiązał skarżąca H. A. do opróżnienia lokalu mieszkalnego wskazując, że nie ma ona uprawnień do zajmowania tego lokalu. Odwołując się skarżąca podniosła, że na podstawie pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. (nr [...]) posiada prawo zamieszkania w lokalu do czasu uregulowania swoich spraw mieszkaniowych. Komendant Wojewódzki podniósł, że sprawy mieszkań dla funkcjonariuszy Policji oraz emerytów policyjnych zostały odrębnie uregulowane i tym samym nie mają do nich zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów, tj. nie stosuje się w tych sprawach Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266; z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali, nie stanowią inaczej. Takimi przepisami odrębnymi dotyczącymi mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w dacie przydziału lokalu H. P. ówcześnie obowiązujący art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczna regulacja znalazła się w ustawie z 16 lipca 1987 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 30, poz. 165), ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787; z późn. zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Wobec tego organ uznał, że rozstrzygana sprawa jest sprawą administracyjną, a nie sprawą cywilną. Komendant Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Na podstawie art. 90 ww. ustawy na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: m.in. małżonek i dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Wynika z tego, zdaniem organu, że wymienienie w decyzji o przydziale lokalu członków rodziny policjanta nie daje im samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Uprawnienie to ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant. Czym innym jest bowiem uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (którego to uprawnienia skarżąca nigdy nie posiadała), a czym innym uwzględnienie danej osoby przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ustawy przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Skarżąca nie posiada uprawnienia do renty rodzinnej po zmarłej matce. Wobec tego - skoro przedmiotowy lokal nie został przydzielony skarżącej w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada ona prawa do lokalu mieszkalnego w dyspozycji Policji na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji – to zdaniem organu w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki jednocześnie podkreślił, że przydzielanie funkcjonariuszom Policji lokali mieszkalnych jest szczegółowo uregulowane w ustawie o Policji i komendant danej jednostki nie ma uprawnień do zmiany tego rodzaju zasad. Z tego powodu zgoda na zamieszkiwanie skarżącej w przedmiotowym lokalu do czasu uzyskania innego lokalu mieszkalnego, wyrażona w piśmie Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. nie mogła wywrzeć skutku prawnego. W skardze do sądu administracyjnego H. A. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego zarzucając jej: – rażąco błędne przyjęcie, iż sprawa nie jest sprawą cywilną, lecz administracyjną, a tym samym niedopuszczalna jest dla niej droga sądowa i zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego, – rażące naruszenie art. 5 k.c. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, naruszającej interes skarżącej, – sprzeczność istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego w sposób mający decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że błędne i sprzeczne ze stanem faktycznym jest przyjęcie przez organ, jakoby nie posiadała uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego przy ul. A. Uprawnienie to wynika z treści pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu może zamieszkiwać wraz z synem do chwili uregulowania swoich spraw mieszkaniowych – uzyskania innego lokalu mieszkalnego. Ponadto zdaniem skarżącej, nawet przyjęcie, że nie posiada ona uprawnień do zajmowania lokalu, nie powoduje to, że należy uznać niniejszą sprawę za sprawę administracyjną. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem judykatury samo "posiadanie" prawa, którego ochrony się żąda, potrzebne jest nie do wszczęcia, lecz do wygrania sprawy. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy więc ani od wykazania materialnoprawnego roszczenia, ani też od charakteru stosunku prawnego faktycznie istniejącego między stronami. Tym samym możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów kodeksu cywilnego, a co za tym idzie – zasadny jest zarzut naruszenia art. 5 k.c. Sprzeczność z zasadami współżycia społecznego w rozpatrywanej sprawie polega na braku innej możliwości zabezpieczenia interesu skarżącej, której nakazano opróżnić lokal mieszkalny, przed wykonaniem prawa podmiotowego Komendanta Miejskiego Policji, polegającym na zadysponowaniu opróżnienia lokalu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie posiada możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, aniżeli poprzez zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Niezasadny jest zarzut skarżącej, że organ błędnie uznał sprawę dotyczącą opróżnienia lokalu za sprawę administracyjną. O tym, czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, czy cywilną, decyduje przepis prawa materialnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, opubl. OSNC z 1993 r., Nr 9 poz. 141 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 9562) – pojęcie "sprawy" występuje zarówno w przepisach o postępowaniu administracyjnym (art. 1 § 1 k.p.a.), jak i w przepisach o postępowaniu cywilnym (art. 1 k.p.c.) dla określenia tego, co jest załatwiane w ramach każdego z tych odrębnych postępowań. Z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika, że kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji państwowej właściwy do rozstrzygania indywidualnych sporów w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych. Zdaniem Sądu Najwyższego o kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Charakter prawny, cywilny lub administracyjny, nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje. Podzielając powyższy pogląd Sąd uznał, iż Komendant Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę na szczególne unormowania dotyczące przyznawania i utraty przez funkcjonariuszy Policji (a wcześniej Milicji Obywatelskiej) prawa do lokalu pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W dacie orzekania przez Komendanta Wojewódzkiego były to przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W rozdziale tym przewiduje się, że policjant nabywa prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział w drodze decyzji administracyjnej (art. 95 ust. 1); także na wypadek konieczności rozstrzygnięcia o potrzebie opróżnienia lokalu ustawodawca przewidział, iż formą rozstrzygnięcia będzie decyzja administracyjna, przy czym ta forma działania administracji została przewidziana przez ustawodawcę nie tylko w przypadku konieczności orzekania względem policjanta, ale także względem członków jego rodziny czy nawet "innych osób" (art. 95 ust. 3 pkt 3). Wobec tego należy uznać, że odnośnie nabywania i utraty prawa do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów istnieją przepisy rangi ustawowej, wskazujące na administracyjny charakter spraw z tego zakresu. Wskazane przepisy mają przy tym charakter przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 5 k.c. Przepis ten może być bowiem stosowany w sprawach o charakterze cywilnoprawnym, a takiego charakteru nie miała sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Zasadnie także Komendant Wojewódzki uznał, że skarżąca nie może wywodzić swojego prawa z treści pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. Pismo to nie ma charakteru rozstrzygnięcia o przydziale lokalu, wydanego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o Policji. Jako takie nie mogło zatem wywrzeć skutku prawnego w postaci nabycia przez skarżącą praw do lokalu mieszkalnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.