II SA/Bd 450/12

Dnia 11 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 września 2012 roku sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący D. S. wniósł do Burmistrza Gminy i Miasta [...] "o umorzenie obowiązku utworzenia nieużytku" na jego "gruncie określonym w decyzji nr [...]r." Wskazując na przeszkodę w postaci istniejącej linii telefonicznej, przedawnienie z powodu nieistnienia nieużytku od 30 lat, brak szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie po wyrównaniu gruntu oraz błędne określenie wielkości nieużytku – wnioskodawca zwrócił się o rzetelne rozpatrzenie jego wniosku i "umorzenie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r." i niepodejmowania w ten sposób prób wymuszenia na nim odbioru wody z działki nr 60. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") odmówił umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia nieużytku określonego w decyzji nr [...]r. Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W dniu 6 lutego 2012 r. zostało zorganizowane spotkanie w sprawie zawarcia ugody i polubownego zakończenia sprawy, na które skarżący się nie stawił. W związku z tym faktem organ pismem z dnia [...] r. przekazał wniosek skarżącego o umorzenie obowiązku odtworzenia nieużytku na jego gruncie M. N. celem zapoznania się z nim i ustosunkowania się co do wnoszonej sprawy. W dniu 14 lutego 2012 r. organ otrzymał pismo od M. N. w sprawie powyższego wniosku, w którym to piśmie nie wyraża on zgody na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, a ponadto wskazuje, że umorzenie postępowania mogłoby nastąpić tylko pod warunkiem wykonania na gruncie skarżącego przegonu w celu odebrania nadmiaru wód opadowych z jego gruntu. Powyższe zdaniem Burmistrza skutkuje koniecznością orzeczenia o odmowie umorzenia postępowania. Na postanowienie Burmistrza skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej: Kolegium). Skarżący zarzucił organowi I instancji, że dokonał rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę wyłącznie żądania M. N., bez rozpatrzenia argumentów podniesionych we wniosku skarżącego. Zdaniem skarżącego podstawą ewentualnego umorzenia są błędy popełniane przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Skarżący zarzucił ponadto brak wyjaśnienia nieścisłości związanych z ustaleniem przez organ stanu faktycznego oraz zakresu w jakim ma zostać wykonany obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo jako podstawę do umorzenia postępowania skarżący podał brak wyjaśnienia sprawy linii telefonicznej, możliwości przedawnienia oraz bezszkodowości co do działek sąsiednich. Skarżący stwierdził, że przegon o którym pisał M. N. faktycznie istnieje od 30 lat. Burmistrz się do tej okoliczności nie odniósł mimo, że według skarżącego, "bardzo dobrze jest ta sprawa znana urzędowi". Skarżący podniósł, że nadmiar wód spływający na działkę nr 60 jest spowodowany zmianami poczynionymi na tej działce, w wyniku czego zalewane są uprawy skarżącego. Dodatkowo zaznaczył, że nieużytki na działce nr 60 były bezodpływowe, co ma wynikać z opinii geodezyjnej z dnia 7 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącego. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie służy zatem tylko wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. W myśl zaś art. 144 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań co oznacza również odpowiednie stosowanie art. 134 k.p.a. nakazującego wobec tego stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem Kolegium zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania. Organ podniósł, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak podniosło Kolegium, w sytuacji opisanej w art. 105 § 1 k.p.a. brak podstaw do umorzenia postępowania nie wymaga odrębnego rozstrzygnięcia, natomiast w przypadku fakultatywnego umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.) każde "wystąpienie strony" o umorzenie postępowania wymaga rozstrzygnięcia. Właściwą formą odmowy fakultatywnego umorzenia postępowania jest postanowienie administracyjne jako akt dotyczący kwestii wynikłej w toku postępowania (art. 123 § 2 k.p.a.). W takim jednakże przypadku k.p.a. nie przewiduje zażalenia. To postanowienie strona może skarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał swoje zarzuty przedstawione w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo stwierdził, że Kolegium pozbawiło go możliwości "dalszego dochodzenia prawdy" i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżący. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie Kolegium co do zasady prawidłowo wskazało, że wobec braku wyraźnego wskazania w k.p.a. możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające umorzenia postępowania, wniesienie przez stronę zażalenia na takie postępowanie zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. należy uznać za niedopuszczalne. Prawidłowo także Kolegium wskazało, iż postanowienie o odmowie umorzenia postępowania jest postanowieniem wydawanym w toku toczącego się postępowania. Tym niemniej uszło uwadze Kolegium, że aby uznać dane postanowienie za wydawane w ramach toczącego postępowania, konieczne jest ustalenie że takowe postępowanie, posiadające jakiś wyodrębniony, merytoryczny przedmiot rozstrzygnięcia rzeczywiście się toczy. W kontrolowanej sprawie organ I instancji tj. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydał postanowienie odmawiające umorzenia "postępowania w sprawie odtworzenia nieużytku określonego w decyzji nr[...]". Ani z treści tegoż postanowienia, ani z akt sprawy nie wynika, czego w zasadzie miałaby dotyczyć owa "sprawa odtworzenia nieużytku", która ewentualnie ma być umarzana, na jakiej podstawie prawnej zostało wszczęte i toczy się to postępowanie, jaka merytoryczna kwestia ma być w tym postępowaniu rozstrzygnięta. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wskazuje jedynie na wniosek skarżącego, zawierający żądanie "umorzenia obowiązku odtworzenia nieużytku (...) określonego w decyzji nr [...]". Wnoszenie o "umorzenie obowiązku" to nie to samo, co wnoszenie o "umorzenie postępowania". Jak wynika z treści wniosku z dnia [...] r. mówiąc o "umorzeniu obowiązku" skarżący ma najprawdopodobniej na myśli kwestię zdjęcia z niego obowiązku wykonania określonej czynności tj. odtworzenia nieużytku – którą to kwestię prawdopodobnie rozstrzygała decyzja nr [...]r. (brak tej decyzji w aktach sprawy). Ani w tym wniosku, ani w żadnym innym piśmie w toku postępowania nie jest zawarte żądanie "umorzenia postępowania" w rozumieniu art. 105 k.p.a. Takie żądanie powinno dotyczyć jakiegoś wszczętego, nadal toczącego się – a nie zakończonego postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby poza rozpatrywaniem wniosku z dnia [...]r., w którym skarżący żąda "umorzenia" (tyle że obowiązku, a nie postępowania) Burmistrz zajmował się jakąkolwiek kwestią, względem której ww. żądanie skarżącego mogłoby być traktowane jako żądanie "umorzenia toczącego się postępowania", które organ obecnie prowadzi i dopiero w przyszłości rozstrzygnie merytorycznie decyzją kończącą sprawę. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności ustalić, w toku jakiego postępowania zapadło rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...]r. Czy rzeczywiście Burmistrz rozstrzygnął kwestię wpadkową - co wymagałoby uzupełnienia akt sprawy (co najmniej o decyzję nr [...]r.) tak, aby ustalić, że poza kwestią zawartą w kontrolowanym przez Kolegium postanowieniu Burmistrza istnieje jakaś kwestia merytoryczna w toczącym się postępowaniu, czy też wskutek pomylenia pojęć (utożsamienia żądania "umorzenia obowiązku" z "umorzeniem postępowania") rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...] r. jest w istocie merytorycznym rozstrzygnięciem żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r. W tym drugim przypadku Kolegium winno wziąć pod uwagę, że nie cechy zewnętrzne (nazwa rozstrzygnięcia nadana mu przez organ), ale jego merytoryczna zawartość decyduje o tym, z jakiego rodzaju rozstrzygnięciem mamy do czynienia, w szczególności czy w istocie mamy do czynienia z decyzją kończącą postępowanie (do czego jest wystarczające wskazanie organu, adresata i sposobu zakończenia sprawy). Brak zgromadzenia przez organ dostatecznych informacji w celu oceny z jakiego rodzaju rozstrzygnięciem w istocie ma do czynienia jest naruszeniem przez Kolegium określonego w art. 7 k.p.a. obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ponadto wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć wpływ na jego wynik poprzez ustalenie, iż kontroli Kolegium w istocie nie podlega rozstrzygnięcie o charakterze "wpadkowym", ale orzeczenie kończące sprawę. W ponownym postępowaniu organ winien stosownie do powyższych wskazań Sądu ustalić stan sprawy oraz charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia i stosownie do poczynionych ustaleń wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.