II SA/Bd 454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] ustalił dla spółki P. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego i warunki zabudowy na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], we wsi W., gmina G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie "u.p.z.p." oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ...(Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a." Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie; 1) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 55 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz brak wskazania parametrów technicznych obiektu, 2) art. 7,8, 9,11,77,80, 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego, nie określenie pełnego przedmiotu sprawy z uwagi na brak parametrów technicznych inwestycji, brak zastosowania przepisów prawa materialnego z innej ustawy oraz rozporządzenia, brak dokonania kumulacji pola elektro- magnetycznego w środowisku, 3) art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 63 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak opisu ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego w oparciu o powyższe przepisy, 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573; ze zm.) poprzez nie wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej zastosowanego przepisu, co nie pozwala na postawienie konkretnego zarzutu albowiem w razie ewentualnej skargi WSA może ocenić tylko przepis prawa materialnego zastosowany przez organ. W uzasadnieniu odwołania powyższe zarzuty zostały rozwinięte, a argumentacja wzmocniona treścią przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny zaczerpniętymi z literatury prawnej oraz dotyczącej promieniowania elektro - magnetycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...], uwzględniając odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1 i 3, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. oraz art. 138 § 2 kpa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wskazało, że niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionym odwołaniu, zaskarżona decyzja musi ulec uchyleniu, z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne zakończone jej wydaniem nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w sposób wymagany przepisami prawa. W szczególności zaś organ I instancji naruszył przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. który przewiduje, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane, inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Powyższy przepis jest jak wskazało SKO przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kpa i modyfikuje przyjętą przez k.p.a. procedurę zawiadamiania i informowania na piśmie stron o toczącym się postępowaniu. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają bowiem zastosowanie dwie formy zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach wydawanych w trakcie postępowania i o decyzji kończącej postępowanie przewidziane w kpa, a mianowicie zawiadomienie poprzez doręczenie stosownego pisma w trybie art. 39 kpa oraz zawiadomienie przez obwieszczenie i w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, określone w art. 49 kpa. Pierwsza forma (pisemna) ma zastosowanie w odniesieniu do inwestora (wnioskodawcy), a także do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów, natomiast druga forma (obwieszenie i inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) znajduje zastosowanie w stosunku do podmiotów, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie są inwestorami ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że organ I instancji uchybił obowiązkom wynikającym z w/w przepisu wskazując, że o wszczęciu postępowania organ pisemnie powiadomił tylko właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja celu publicznego, tj. Panią W. P. (choć i to budzi wątpliwości z uwagi na brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia przez w/w), natomiast nie zawiadomił o tym inwestora. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadomił pozostałych stron o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wprawdzie w aktach znajduje się pismo zatytułowane "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" z dnia 26 sierpnia 2010 r., w którym organ wskazał jako podstawę m.in. art. 53 ust. 1 ustawy, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że "zawiadomienie" to zostało np. wywieszone na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy lub w miejscu (w okolicy), gdzie planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego albo opublikowane w lokalnej prasie. Tym samym zdaniem SKO uznać należy, iż organ I instancji nie zawiadomił prawidłowo wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Brak natomiast takiego zawiadomienia powoduje, iż w sprawie została naruszona jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasada zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że niezapewnienie przez organ administracji publicznej możliwości udziału wszystkich stron postępowania na każdym jego etapie, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co powoduje wadliwość całego postępowania. Ponadto podniesiono, iż organ I instancji nie zawiadomił także w sposób prawidłowy, przewidziany przepisem art. 53 ust. 1 ustawy, o wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż w aktach sprawy brak jest obwieszczenia w tym przedmiocie oraz dowodów świadczących o podaniu informacji do publicznej wiadomości w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. Wprawdzie z akt sprawy wynika, iż organ doręczył przedmiotową decyzję nie tylko inwestorowi i właścicielowi nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja celu publicznego, ale także innym, ustalonym przez siebie stronom (co w świetle przytoczonego przepisu uznać należy za zbędne), jednakże nie zwalniało go to z obowiązku zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, skoro taki sposób zawiadomienia przewidział ustawodawca. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu SKO uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie i obszernie poszczególne zarzuty omówiło, przedstawiając poglądy odmienne od zawartych w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył D. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił SKO naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 kpa - poprzez stwierdzenie że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wyjaśnienia sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania'', "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, iż organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu poza administracyjnego przedłożonego przez inwestora, 2) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika, jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora, oraz naruszenia art. 63 ust 1 oraz 63 ust 2 poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu, 3) art. 54 pkt. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez stwierdzenie, iż w decyzji lokalizacyjnej nie potrzeba wskazać konkretnych parametrów technicznych inwestycji, 4) art. 5 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. - poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM). W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił głównie to, że organy obu instancji niesłusznie przyjęły, że sporna inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań oraz, że nie wyjaśniono czy i jakie konkretne parametry obiektu muszą być wskazane w decyzji lokalizacyjnej. Na poparcie swoich zarzutów skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych obszernie cytując ich uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Oceniając więc zaskarżoną decyzję, w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zgodzić należy się bowiem ze stanowiskiem SKO wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że organ I instancji rozpoznając sprawę o lokalizację inwestycji celu publicznego naruszył zasady procesowe wynikające z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., a dotyczące trybu powiadamiania stron o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora zaś oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wynika z akt sprawy i jak przedstawiło to SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wszczęciu postępowania administracyjnego nie został powiadomiony inwestor - pisemnie, ani pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty. Należy także uznać, że właścicielka nieruchomości, na której ma być zlokalizowana sporna inwestycja W. P. o wszczęciu postępowania w sprawie nie została powiadomiona, ponieważ w aktach sprawy nie ma zawrotnego potwierdzenia odbioru powiadomienia. Strony nie zostały także powiadomione o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w drodze obwieszenia ani w sposób zwyczajowo przyjęty. Powyższe uchybienia uzasadniają konieczność uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji jako naruszającej zasadę udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszony żądań. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie zastosować przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i powiadomić we wskazany w nim sposób wszystkie strony postępowania. Ponadto wskazać należy, że wyrażenie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądów co do merytorycznych zarzutów odwołania nie stanowi naruszenia przepisów prawa skutkującego uchyleniem tej decyzji. Nie jest też, co należy podkreślić, wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Bez wątpienia bowiem organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Stanowisko takie jest utrwalone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, na co słusznie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytaczając jednocześnie niektóre orzeczenia. Nie ma więc potrzeby, aby tą argumentację powtarzać. Wskazać należy także, że na tym etapie postępowania, kiedy to ze względów procesowych koniecznym jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji niecelowym byłoby przesądzenie kwestii merytorycznych. Skuteczne odniesienie się do nich przez Sąd będzie możliwe po ponownym rozpoznany sprawy przez organ I instancji, w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji. Mając na uwadze powyższe uznając, że zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji wyroku.