II SA/Bd 454/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. . w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] udzielającą zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] czerwca 2020 r., we wskazanych punktach sprzedaży K. o., sp. k – punkt sprzedaży ul. [...] ([...]), Tesco [...] Sp. z o.o. – punkt sprzedaży ul. [...] ([...]) oraz odmówił wskazanym w decyzji przedsiębiorcom udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, we wskazanych w decyzji punktach sprzedaży. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] w K.. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy zaskarżona decyzja, jakkolwiek jest ostateczna i zaskarżalna do sądu administracyjnego z uwagi na wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jako decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Na tym polega jej wykonalność. Należy podkreślić, iż w świetle orzecznictwa, uruchomienie kontroli, sądowoadministacyjnej nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem orzeczenie sądu administracyjnego nie ma względem tego postępowania charakteru prejudycjalnego. Należy jednak stwierdzić, iż w przypadku prawomocnego wyeliminowania decyzji kasatoryjnej przez sąd administracyjny, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja organu I instancji traci rację bytu i oparcie - musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Gdyby zaś stała się ostateczna, będzie obarczona kwalifikowaną wadą, skutkującą wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Należy odkreślić, iż najprawdopodobniej mocą ponownej decyzji organu I instancji zostaną udzielone zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co może spowodować podjęcie przez przedsiębiorców inwestycji i nakładów celem prowadzenia sprzedaży na podstawie zezwolenia - podczas gdy w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej może dojść do obalenia decyzji kasatoryjnej będącej podstawą do wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia. To może doprowadzić do znacznych szkód po stronie przedsiębiorców i spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Może to również prowadzić do zwiększenia ewentualnej wartości odszkodowań, jakie będą przysługiwać przedsiębiorcom w procesach cywilnych w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny prejudycjalnie, że doszło do wydania niezgodnej z prawem decyzji ostatecznej. Organ ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania podniósł, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek zważył, co następuje: W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przy czym chodzi tu o szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać objęta wnioskiem o wstrzymanie decyzja. Nadto zaznaczyć wypada, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09 – dostępne, tak jak i inne orzeczenia powołane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że akty administracyjne uchylające, jak również umarzające postępowanie administracyjne - ze względu na brak przedmiotu wykonania, nie kwalifikują się do zastosowania wobec nich instytucji wstrzymania wykonania. W zawisłej sprawie wnioskiem objęta jest decyzja kasatoryjna. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, ze swej istoty nie podlega wykonaniu i nie wymaga wykonania, gdyż nie jest źródłem żadnych obowiązków, nakazów czy zakazów. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnoprawnych i nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej strony skarżącej. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, by jej wykonanie stwarzało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Także przywołana w uzasadnieniu wniosku argumentacja nie mogła przemawiać za jego uwzględnieniem. Obawy związane z postępowaniem dotyczącym ewentualnego udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - jako przedwczesne, nie mogły być brane pod uwagę. Wskazać przyjdzie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przy uwzględnieniu jego dwuinstancyjnego charakteru, nie zamyka stronie skarżącej drogi sądowej. Nadto zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu wpadkowym jakim jest ocena zasadności wstrzymania wykonania, kwestia zarzutów prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowić będzie przedmiot postępowania sądowego w sprawie. Z tego względu postanowienie w przedmiocie wstrzymania nie może prowadzić w istocie do rozpoznania sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.