II SA/Bd 455/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. W. S. (skarżący) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. (MOPS) o "udzielenie pomocy docelowej finansowej na miesiąc grudzień 2023 roku". We wniosku podkreślił, że koszt opału wyniósł go 1938,00 zł. Po rozpatrzeniu ww. wniosku (któremu nadano numer [...]), decyzją z 27 grudnia 2023 r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Ż. Dyrektor MOPS odmówił przyznania skarżącemu "świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na miesiąc grudzień 2023 r. w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" z uwagi na otrzymaną pomoc w tej postaci decyzją z dnia 21.11.2023 roku.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o ile wystąpiły po stronie skarżącego przesłanki pozwalające przyznać pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności, to z uwagi brak środków finansowych pomoc taka nie możne zostać udzielona. Decyzją z tego samego dnia nr [...], organ odmówił z kolei skarżącemu przyznania "zasiłku celowego na zakup żywności z powodu braku środków finansowych". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie dysponuje wolnymi środkami finansowymi, z których mógłby zaspokoić żądanie skarżącego, a to w obliczu konieczności zaspokojenia potrzeb innych klientów ośrodka, m.in. związanych z koniecznością zakupu węgla. Pismem z 15 stycznia 2024 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie wskazując, że MOPS "odmówił udzielenie pomocy finansowej na zakup węgla 2023 r.". Skarżący podniósł, że temperatura w zajmowanym przez niego lokalu socjalnym wynosi blisko zera, w związku z czym żąda on 1000 zł na zakup węgla. Decyzją z 26 lutego 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że skarżący był beneficjentem pomocy finansowej wypłaconej przez MOPS mocą dwóch decyzji z 21 listopada 2023 r. – na zakup węgla w listopadzie 2023 r. oraz na zakup posiłku lub żywności w listopadzie i grudniu 2023 r. SKO wskazało, że brak środków finansowych na pomoc udzielaną w ramach działalności MOPS jest uzasadnieniem wydania wobec skarżącego decyzji odmownej. Stwierdził ponadto, że skarżący miał zabezpieczone środki na zakup żywności w grudniu 2023 r. Organ wskazał, że uznał wniesione odwołanie jako dotyczące załączonej do tego odwołania decyzji nr [...], albowiem żadna z decyzji w aktach sprawy nie dotyczyła odmowy przyznania środków na zakup węgla. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lutego 2024 r. W. S. ponowił żądanie przyznania mu pomocy w kwocie 1000 zł na zakup węgla, podkreślając swoje trudne warunki mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 cyt. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z powodów uwzględnionych przez Sąd z urzędu zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na jej kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a."), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało to do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy wykazała, że decyzja organu odwoławczego podjęta została na skutek odwołania, z którego treści nie da się jednoznacznie wywieść, iż dotyczyło ono którejś z dwóch decyzji wydanych przez organ I instancji na skutek wniosku z 5 grudnia 2023 r. Wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2023 r. został załatwiony dwiema decyzjami Kierownika MOPR w Ż. z 27 grudnia 2023 r.: 1) decyzją numer [...], którą odmówiono skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na miesiąc grudzień 2023 r. w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" oraz 2) decyzją numer [...], którą odmówiono skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności. Z osnów obu decyzji, jak i z treści ich uzasadnień nie wynika, że kwalifikowały one wniosek z [...] grudnia 2023 r. jako wniosek o przyznanie pomocy w postaci środków finansowych na zakup żywności. Organ w swoich rozstrzygnięciach rozważył możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup żywności obierając za podstawę przyznania tej pomocy oddzielnie - na gruncie decyzji nr [...] - regulację art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 – dalej "u.p.s."), oraz - na gruncie decyzji DPS.5024.[...].8.2023 - art. 39 ust. 2 wespół z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku u żywości dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2023". Wniosek skarżącego, który jak wynika z akt sprawy korzysta w sposób stały ze środków pomocy społecznej, jest jednak ogólny: "o udzielenie mi pomocy finansowej na miesiąc grudzień 2023 r.", w którym strona powołuje się na posiadane orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, mieszka w lokalu socjalnym o obniżonym standardzie. We wniosku tym skarżący podkreślił, że koszt opału wyniósł 1938,00 zł. W sytuacji jednocześnie gdy uprzednio skarżący uzyskiwał środki na zakup opału, nie można wykluczyć, że jego wniosek obejmował między innymi także zaspokojenie potrzeb w tym zakresie. Ze znajdującej się w aktach sprawy części IV aktualizacji wywiadu środowiskowego w ogóle nie wynika, jakie konkretnie potrzeby zgłosił skarżący przeprowadzającemu ten wywiad pracownikowi socjalnemu. Znajdują się tam tylko wnioski pracownika dotyczące odmowy pomocy dotyczącej żywności. Co istotne sprzecznie ze swoimi kompetencjami i właściwością pracownik socjalny nie wnioskuje o pomoc w formie zasiłku z uwagi na brak środków finansowych. Brak jest jednak podstawy prawnej dla oceny przez pracownika pomocy społecznej co do środków finansowych, a nie potrzeb danej osoby potrzebującej pomocy. Nie można w tej sytuacji stwierdzić, że skarżący nie doprecyzował swego wniosku domagając się m.in. przyznania środków publicznych na pokrycie kosztów zakupu opału. Podkreślenia wymaga, że wniosek został złożony w grudniu. Abstrahując od kwestii tego, czy w takich warunkach organ I instancji nie powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, podniesiona okoliczność ma wpływ na ocenę tego, w jakiej sprawie i na jakiej podstawie swoje rozstrzygnięcie powzięło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W piśmie z 15 stycznia 2024 r. zatytułowanego "Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego " skarżący wprost wskazuje, że MOPS w Ż. odmówił mu pomocy na zakup węgla w 2023 r., że mieszka on w nieogrzanym lokalu, w którym temperatura zima jest bliska zeru oraz że żąda przyznania 1000 zł na zakup węgla. Wprawdzie skarżący dołączył do tego odwołania decyzję Odwołanie to organ II instancji potraktował zaś jako odwołanie od decyzji nr [...], a więc od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Zważyć przyjdzie, że z dokumentu "odwołania" znajdującego się w aktach organu II instancji wynika, że wpłynęło ono bezpośrednio do Biura Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 stycznia 2024 r. (brak w aktach sprawy koperty lub możliwości ustalenia czy zostało ono złożone osobiście bezpośrednio do SKO). Pismem z 17 kwietnia 2024 r. Kolegium bowiem przesłało do Burmistrza Ż. ww. pismo wskazując, że stanowi ono odwołanie dotyczące decyzji Burmistrza Ż. nr [...] z 27.12.2023 w sprawie zasiłku celowego na zakup żywności, z prośba o ustosunkowanie oraz przekazanie akt sprawy. W ocenie Sądu w tak ukształtowanych okolicznościach procesowych nie sposób uznać, by decyzja organu odwoławczego rozstrzygała w wyniku odwołania W. S. w drugiej instancji konkretną, zawisłą przed tym organem sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją I instancji. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego oraz treść wniesionego odwołania wskazać należy, że żaden z organów w istocie nie rozstrzygnął merytorycznie w przedmiocie żądania skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na zakup węgla. Dowolnie ograniczono wniosek wyłącznie jako wniosek o przyznanie środków na zakup żywności, a organ odwoławczy przeszedł nad powyższym do porządku, pomimo pozostających zasadniczych wątpliwości co do przedmiotu odwołania, wynikających już z samej treści odwołania. Organ odwoławczy w świetle obowiązujących przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 12 i art. 138 k.p.a. winien wyjaśnić jaka w tej sytuacji jest rzeczywista wola skarżącego i czy faktycznie przedmiotem jego pisma zatytułowanego jako "Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego" (bez podania konkretnej decyzji organu I instancji w szczególności w sprawie odmowy zasiłku celowego na żywność) jest odwołanie, od którejś z wydanych przez Burmistrza Ż. decyzji z 27 grudnia 2023 r. dotyczących odmowy przyznania świadczenia na zakup żywności. Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi skarżącego , organ winien przystąpić do rozpoznania jego strony z [...] stycznia 2024 r. od wskazanej decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że to odwołanie strony może skutecznie uruchomić postępowanie odwoławcze. Działań takich nie podjęło SKO w B. w niniejszej sprawie. W takiej jednak sytuacji organ odwoławczy, jako zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy winien na podstawie art. 15 i art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia, czy i dlaczego przedmiotową decyzją organ I instancji nie rozpoznał wniosku skarżącego o pomoc dotyczącą także środków na zakup opału, jakie były rzeczywiste możliwości finansowe i rozstrzygnąć w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zatem nie budzi wątpliwości, że strona na każdym jego etapie może doprecyzować czy nawet rozszerzyć swój wniosek. Decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na zakup węgla w ogóle bowiem nie wydano, wydano za to dwie decyzje dotyczące pomocy w postaci środków finansowych na zakup żywności. Na marginesie w tym miejscu należy wyjaśnić, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w aktualnej na dzień rozstrzygania organów uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (publ. M.P. z 2018 r. poz. 1007 – dalej "uchwała RM") realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. Taki wniosek wypływa z treści wstępu do uchwały RM, w myśl której program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Rz 101/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbędne jest zatem wydawanie w tym przedmiocie dwóch następujących po sobie decyzji, jednej w oparciu o art. 39 ust. 2 u.p.s., a drugiej w oparciu o ten przepis wespół z przepisami właściwej uchwały jednostki samorządu terytorialnego wydanej w związku z uchwałą RM. Mając na uwadze wyżej opisane uwarunkowania zaistniałe w sprawie, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, w istocie bez podstawy odwoławczej. Stosownie do art. 128 in principio k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczające jest, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Skoro jedynym formalnym wymogiem treści odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu I instancji, to oczywistym jest, że możliwa musi być identyfikacja, której decyzji dotyczy odwołanie. W sytuacji, gdy w odwołaniu mowa jest o rozstrzygnięciu niewydanym, albo odwołujący się był stroną postępowań zakończonych więcej niż jedną decyzją nieostateczną (co również w niniejszej sprawie zaistniało), powinnością organu odwoławczego jest wezwanie o uzupełnienie braków formalnych takiego odwołania. Odwołanie powinno bowiem odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań, a zatem powinno m.in. określać żądanie strony. Na gruncie przepisu szczególnego wobec art. 63 k.p.a., jakim jest art. 128 k.p.a., za żądanie takie należy uznać wyrażenie niezadowolenia z wydanej decyzji I instancji. Niedopuszczalne jest jednak rozpoznawanie podania nazwanego "odwołaniem", z którego nie wynika, jaki konkretnie akt jest kwestionowany i czy zgodne z wolą i interesem strony jest dowolne kwalifikowanie przez adresata pisma bez udziału strony go wnoszącej. Podkreślenia wymaga, że o charakterze podania nie decyduje jego tytuł (forma zewnętrzna), lecz rzeczywista treść i wola podmiotu podanie to wnoszącego ( vide art. 222 k.p.a.). Należy wskazać w tej sprawie, że zgodnie z art. 223 k.p.a. zdanie pierwsze skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Z kolei w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. (art. 234 k.p.a.) W niniejszej sprawie nie można bowiem wykluczyć, że skarżący pismem z 15 stycznia 2024 r., którym odwołał się bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu wyższego stopnia nad Burmistrzem Ż. – wobec stwierdzenia, że organ I instancji w ogóle nie rozpoznał jego wniosku z 5 grudnia 2023 r. w zakresie środków na zakup opału – zwrócił się do SKO z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w tym zakresie w terminie – o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach organ odwoławczy powinien wezwać stronę do wyjaśnienia charakteru i rzeczywistej treści jej podania z pouczeniem o możliwych formach i skutkach prawnych, dbając, aby strona nie poniosła negatywnych skutków procesowych swych być może nieudolnych działań. W myśl bowiem art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd zważył, że zaniechanie powyższych obowiązków przez SKO w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej tak wrażliwej dziedziny jak pomoc społeczna stanowi rażące naruszenie przepisów postepowania, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium w istocie bowiem dowolnie i nawet bez uwzględnienie wyrażonego wprost żądania dotyczącego przyznania pomocy na zakup węgla zgłoszonego co najmniej w "odwołaniu" uchyliło się od wyjaśnienia istoty sprawy, lecz bez wyjaśnienia woli strony z urzędu potraktowało to pismo jako odwołanie, od decyzji, która w ogóle nie rozstrzyga ani pozytywnie, ani negatywnie w przedmiocie pomocy finansowej na zakup opału. Wbrew stanowisku organu nie było w zaistniałej sytuacji wystarczające - dla zakwalifikowania odwołania jako dotyczącego decyzji nr [...] – załączenie przez skarżącego tej decyzji do odwołania. Przyjąć należy, co wskazano wcześniej, że decyzja nr [...] nie odnosi się do żądania dającego się wyinterpretować z wniosku. Na pewno zaś nie odnosi się do treści samego odwołania. Mieć należy na uwadze, że sposób redagowania pism przez skarżącego oraz sam przedmiot jego powtarzalnych żądań (świadczenia pomocy społecznej) jednoznacznie wskazują, że on podmiotem mogącym nie mieć pełnego rozeznania co do skutków własnych czynności w postępowaniu administracyjnym. Zbyt daleko idącym jest wyciąganie przez organ z tych czynności, bez wcześniejszego dopytania, wniosków o zasadniczym przecież znaczeniu dla losów całego procesu. Z uwagi na stwierdzoną wadą kwalifikowaną zaskarżonej decyzji zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi oraz przeprowadzania analizy co do prawidłowego zastosowania w sprawie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. W pierwszej kolejności sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460-461). W niniejszej sprawie już pierwszy etap kontroli zaskarżonego aktu potwierdził, że akt ten obarczony został kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.