II SA/Bd 456/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy (zwany dalej "Wójtem") decyzją z [...] maja 2017 r., znak [...], ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu polegającego na budowie hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurowo-socjalną na terenie działki nr [...], obręb S., gmina I. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], Wójt za zgodą stron zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że: w pkt 2 "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", podpunkt 2) o treści "budynek do dwóch kondygnacji naziemnych" zmieniono na "budynek do trzech kondygnacji naziemnych". Pismem z [...] września 2018 r. J. B. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, leżącej w bliskiej odległości od terenu zainwestowania, a mimo to nie została uznana za stronę postępowania. Jej interes prawny wynika z uprawnień związanych z przysługującego jej prawa własności (art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego), a także z przepisów art. 85, art. 101 ust. 1, art. 112 i art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do tej ustawy, gwarantujących minimalne standardy ochrony środowiska m.in. w zakresie prawa do korzystania z powietrza o określonych parametrach czystości, ochrony przed hałasem oraz zachowania standardów gleby i jakości ziemi. Swój interes prawny Skarżąca wywodziła również z art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Wójta rażąco narusza art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez brak obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła także, że Wójt nie określił również w prawidłowy sposób obszaru oddziaływania inwestycji, przez co nie uwzględnił wpływu, jaki na tereny sąsiadujące z inwestycją będzie wywierać przejazd ciężkich pojazdów, w szczególności czy nie nastąpi zwiększenie emisji zanieczyszczeń i na jakim obszarze. Ponadto zdaniem Skarżącej Wójt naruszył w sposób rażący art. 107 kpa. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji opisuje jedynie działania podejmowane przez organ oraz wskazanie przepisów prawnych – bez zbadania, czy po zrealizowaniu inwestycji zachowane będą normy zawarte w tych przepisach. Skarżąca podniosła też, że decyzja nie zawiera wskazania, jaka osoba, spełniająca wymogi wynikające z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządziła projekt decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta z [...] sierpnia 2017 r. stwierdzając, że nie występują przesłanki, które zgodnie z art. 156 § 1 kpa przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności prawidłowo zastosowany został w niniejszej sprawie art. 155 kpa. Kolegium uznało, że w sprawie zmiany decyzji z [...] maja 2017 r. wszczęto postępowanie, w którym zapewniono udział wszystkim stronom oraz uzyskano zgody wszystkich stron. SKO stwierdziło ponadto, że słusznie organ pierwszej instancji nie przyznał Skarżącej przymiotu strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2017r., jak i decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja należała do przedsięwzięć, o których mowa w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przy udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] stycznia 2007 r., określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z tą decyzją i obszarem oddziaływania dla inwestycji ustalone zostały strony postępowania. SKO zauważyło również, że postępowania zakończone decyzjami z [...] maja 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. toczyły się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło natomiast w oparciu o art. 28 kpa. Organ wskazał, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem) posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości mający tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, którzy legitymują się interesem prawnym polegającym na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. SKO podniosło, że Skarżąca nie została uznana przez Wójta za stronę postępowania i nie skierowano do niej decyzji, ponieważ nie wykazała ona interesu prawnego. Organ wskazał, że podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczność braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że właścicielom działki zapisanej w rejestrze zabytków przysługiwał w niniejszym postępowaniu przymiot strony ze względu na konieczność odniesienia nowych inwestycji do zagospodarowania działki zabytkowej oraz wymogów dobrego sąsiedztwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2019 r. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko przedstawione w decyzji z [...] stycznia 2019 r., że nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, podtrzymując także przytoczoną w tej decyzji argumentację. Kolegium podtrzymało w szczególności stanowisko, że Skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z [...] stycznia 2019 r. zarzucając im: - naruszenie przepisów postępowania (art. 6-10, 15, 24, 28, 75 § 1 i 2, 77-78, 80 i 81 kpa) poprzez m.in. pominięcie wskazanych przez nią okoliczności mających znaczenie prawne; - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o zagospodarowaniu nieruchomości oraz ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca podkreśliła, że przysługuje jej uprawnienie strony w postępowaniu. Wskazała, że jej działka znajduje się w odległości około 9 m od działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja. Skarżąca jest właścicielem terenu podlegającego ochronie zabytków, a planowana inwestycja ma być realizowana na działce, która zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego z [...].04.1984 r., nr rej. [...], znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z przepisów art. 62 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa własności (art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Skarżąca podkreśliła, że wynik postępowania będzie miał wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności jej nieruchomości, gdyż oddziaływanie planowanej inwestycji będzie rozciągało się na nieruchomości położonej dalej, przy czym nie musi to być oddziaływanie przekraczające przeciętną miarę. Skarżąca podniosła, że złożony przez nią wniosek dotyczy decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ilości kondygnacji. Równocześnie jednak wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2017 r. jest niezgodna z prawem. Skarżąca podkreśliła, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Skarżąca zwróciła również uwagę na wątpliwość, czy w chwili składania wniosku o zmianę decyzji była ona ostateczna. Decyzja ma datę [...] maja 2017 r., a złożenie wniosku o zmianę nastąpiło [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu wszczętym na jej wniosek SKO zarówno w pierwszym jak i w drugim postępowaniu miało obowiązek zbadać, czy wydaną przez Wójta w trybie art. 155 kpa decyzję trzeba uznać za rażąco naruszającą prawo, tzn. czy zgromadzony przez Wójta w toku postępowania materiał dowodowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Tak więc SKO powinno sprawdzić, czy Wójt, wydając decyzję zmieniającą, nie naruszył prawa, a jeśli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażący. Skarżąca podniosła również, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zmianie w trybie art. 155 kpa, mogą podlegać decyzje w przedmiocie warunków zabudowy pod warunkiem, że zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu, a w przedmiotowej sprawie zmiana polega na możliwości posadowienia obiektu o trzech kondygnacjach, podczas gdy zmieniana decyzja przewidywała dwie kondygnacje. W ocenie Skarżącej przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO nie zajęło się lakonicznością uzasadnienia tej decyzji, z którego w zasadzie wynika tylko to, że organ uwzględnił wniosek inwestora o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sprawie nie jest wiadomym, dlaczego konkretnie inwestor wystąpił, a organ zgodził się na taką zmianę. Nie oceniono, czy nowo proponowane rozwiązanie nie narusza art. 155 kpa w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zaniechało rozważenia, czy art. 61 ust. 1 cyt. ustawy ma wpływ na treść decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa i jako ewentualny przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca zarzuciła ponadto, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje Skarżąca. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z [...] stycznia 2019 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Należy przede wszystkim wskazać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Kolegium toczyło się w trybie nieważnościowym, a zatem w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja wydana w trybie zwykłym (w przedmiotowym wypadku – decyzja Wójta z [...] sierpnia 2017 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy) jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako "kpa"). Skutkuje to tym, że sąd administracyjny kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym nie może oceniać zarzutów odnoszących się do prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale jedynie ocenia, czy organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne prowadził i zakończył to postępowanie zgodnie z przepisami prawa, tj. czy prawidłowo dokonał takiej a nie innej oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem tego, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). Tylko zatem wtedy, kiedy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało złożone przez podmiot (osobę), któremu można przypisać status strony, możliwe jest wszczęcie, prowadzenie takiego postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną. Natomiast zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ujawnienie się okoliczności braku statusu strony w toku postępowania winno zaś skutkować umorzeniem tegoż postępowania. Wstępną czynnością organu, który w oparciu o złożony wniosek ma prowadzić postępowanie nieważnościowe, powinno być zatem zweryfikowanie, czy wniosek ten złożyła strona. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium z uchybieniem art. 77 § 1 kpa nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii, czy Skarżącej w świetle podnoszonych przez nią okoliczności przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyższego stopnia (nadzoru) prowadzi nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją wydana w trybie zwykłym, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania nadzwyczajnego droga do weryfikacji takiej decyzji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał każdemu podmiotowi w rozumieniu art. 28 kpa. Z powyższego wynika, że nawet jeżeli konkretna osoba nie była uznana za stronę postępowania zwykłego, to nie można automatycznie odmówić jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wobec tego stwierdzenie przez Kolegium, że Skarżącej nie przysługiwał w dniu wydania kwestionowanej decyzji Wójta status strony w postępowaniu, nie może przesądzić o braku możliwości złożenia przez Skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności Wójta. Z drugiej strony, zbadanie tylko tej okoliczności jest niewystarczające dla określenia statusu Skarżącej w postępowaniu. Tak jak powyżej wskazano, Kolegium winno ponadto ocenić, czy pomimo braku udziału w postępowaniu zwykłym jako strony Skarżącej można przypisać status strony w postępowaniu nieważnościowym ze względu na to, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). Wymaga to przede wszystkim zbadania podnoszonych przez Skarżącą okoliczności, tj. tego, że jest właścicielką (współwłaścicielką) nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium nie dokonało takiej oceny, a ponadto nie zgromadziło w aktach sprawy dowodów, które powyższe okoliczności pozwoliłyby ocenić. Poza wynikającą z treści wniosku o wszczęcie postępowania informacją, że Skarżąca zamieszkuje pod adresem K.[...], w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów pozwalających zweryfikować, czy jest ona właścicielką jakiejkolwiek nieruchomości oraz gdzie znajduje się ta nieruchomość. Jak wynika z wcześniejszych uwag Sądu, powyższe uchybienie mogło mieć zatem istotnych wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa") skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] stycznia 2019 r. - o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Wobec możliwych konsekwencji ustaleń, które winny być dokonane w ponownym postępowaniu przez Kolegium, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd co do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów odnośnie merytorycznej oceny decyzji Wójta sformułowanej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Posiłkowo zwrócić można jedynie uwagę na okoliczność, że wydając zaskarżoną decyzję organ w żaden sposób nie odniósł się do treści decyzji, nieważności której domagała się Skarżąca, nie dokonując jakiejkolwiek analizy tej treści. Poprzestając na ocenie kwestii proceduralnych w postępowaniu nieważnościowym należy jedynie podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 kpa (brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji) może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowych ani nie wskazała tych czynności. Wobec tego zarzut naruszenia art. 10 kpa jest niezasadny. W ponownym postępowaniu Kolegium - przed przejściem do merytorycznej oceny decyzji Wójta w świetle art. 156 § 1 kpa, powinno, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, poczynić ustalenia pozwalające na ocenę, czy Skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym oraz dokonać oceny w tym zakresie. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.