II SA/Bd 459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "B." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 459/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23.09.2005 r. "B." wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni gorących mieszanek mineralno-bitumicznych na działkach nr [..]. przy ul. I. w B. Decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na wstępie uzasadnienia organu I instancji wyjaśnił, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art.61 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla spornej nieruchomości utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r. Prezydent Miasta B. w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) przedmiotową inwestycję zakwalifikował do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym przeprowadzono procedurę zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Protest przeciwko budowie inwestycji wniosła miejscowa społeczność lokalna. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...], utrzymanym w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., odmówił pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w miejscu wskazanym we wniosku z uwagi na braki przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które uniemożliwiały rzetelną ocenę rozpatrywanego zagadnienia, w tym m.in.: wyników obliczeń emisji zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i emisji hałasu oraz ich rozprzestrzeniania w formie graficznej, opisu oddziaływań obejmującego bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto podkreślił, że pkt 9 ww. raportu pt. "Analiza możliwych konfliktów społecznych" nie zawiera rzeczywistej analizy, co w odniesieniu do ww. protestu podważa wiarygodność opracowanego raportu. Również w ocenie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. przedłożony raport nie wypełnia treści art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 20001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) Pismem z dnia 15 września 2005 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformowała, że postępowanie w niniejszej sprawie ma być prowadzone w myśl znowelizowanej ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązującej od dnia 28 lipca 2005 r. Prezydent Miasta, działając w oparciu o § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.( Dz. U. nr 164, poz.1588) przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektu, która wykazała, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zostały spełnione warunki określone w art. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdził, że istniejąca zabudowa w analizowanym obszarze, nie pozwala określić wymagań dla wnioskowanej zabudowy produkcyjnej (wytwórnia gorących mieszanek mineralno - bitumicznych), gdyż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami o funkcji odmiennej niż wnioskowana, tj. rekreacyjnej (ogródki działkowe - dz. nr [...]) i usługowej ([...]). Niezgodność funkcji projektowanego obiektu w stosunku do obiektów istniejących na analizowanym obszarze nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaliczenie zamierzenia inwestycyjnego jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2537 ze zm.)stoi to w sprzeczności z zabudową o nieuciążliwej funkcji dla środowiska. W analizowanym obszarze brak jest bowiem inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takiego charakteru nie posiada również działalność produkcyjna prowadzona na terenie " B.". Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na błędy proceduralne organu. Zakwestionował tryb i zasadność przyznania przymiotu strony wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów, których mogą dotknąć skutki decyzji, przez co uniemożliwiono wnioskodawcy weryfikację takiego stanowiska organu. Wskazał na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez kierowanie bezpośrednio do strony, z pominięciem pełnomocnika: postanowienia o zawieszeniu postępowania (zawierającego błędne pouczenie o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia), pisma z dnia 9 września 2005 r. dotyczącego wskazania trybu postępowania, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz zgłoszonymi żądaniami. Zaznaczył, iż początkowo nie doręczono upoważnionemu również decyzji organu I instancji. Nie podziela nadto twierdzeń organu, że prowadzonej przez B. i R. działalności nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podnosi, że technologia urządzenia przewidywana przez inwestora gwarantuje brak oddziaływania instalacji poza teren przedsiębiorstwa, przy założeniu jego lokalizacji w największym oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej. Funkcjonowanie takiego źródła uciążliwości jak droga krajowa i linie kolejowe, przemawiają również za przydatnością terenu do spornego zamierzenia. Skarżąca zarzuciła też błędne zastosowanie przepisu pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który winien być wyłączony na mocy art. 61 ust. 2 ustawy jako, że jest to inwestycja produkcyjna lokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił wprawdzie moc obowiązującą, jednak przedmiotowy teren stanowił część strefy usługowo-technicznej (N03.10.UTp), wobec czego jego przeznaczenie obejmuje cel produkcyjny, co również potwierdza prowadzenie działalności przez firmy B. i R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie przywołało przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że jego celem jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy, ale jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu w tym i użytkowania obiektów. Jak wykazała dokonana przez organ prowadzący postępowanie analiza obszaru w otoczeniu przedmiotowej działki w jego granicach występują tereny rekreacyjne -ogrody działkowe, zabudowa mieszkaniowa i obiekty o funkcji usługowo-technicznej nieuciążliwej dla środowiska. Z kolei istniejąca zabudowa występująca na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej z uwagi na funkcję i sposób wykorzystania oraz zagospodarowania terenu tj. rekreacyjną (ogrody działkowe – dz. nr [...]) i usługową- firm R. i P. nie pozwala na określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy produkcyjnej, gdyż byłaby w sprzeczności z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Natomiast za całkowicie błędny i chybiony organ odwoławczy uznał zarzut i pogląd wadliwego zastosowania tego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz i nie uwzględnienia postanowień art. 61 ust. 2, który ma zastosowanie do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które wygasły z końcem 2002 r. Zdaniem Kolegium przeznaczenie pod usługi i obiekty o funkcji obsługi technicznej to nie jest tożsame z przeznaczeniem na cele produkcyjne. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie zasad postępowania: art. 7, art. 10, art. 77 §1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a także niewłaściwą interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono iż wątpliwym jest zastosowany przez organy administracyjne podział zamierzeń na produkcyjne i usługowe. Z rzeczywistego stanu zagospodarowania obszaru objętego wnioskiem wynika, że prowadzona w jego obrębie działalność gospodarcza oraz infrastruktura transportowa (droga krajowa, linie kolejowe) mają zaszeregowanie zbliżone do przedmiotu wniosku. Na analizowanym terenie sporadycznie występuje zabudowa mieszkaniowa czy ogrody działkowe, którym nie sposób z uwagi na położenie przypisać funkcji rekreacyjnych. Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy teren objęty wnioskiem znajduje się w całości w strefie aktywności gospodarczej. Charakter uznaniowy procedury ustalania warunków zabudowy nie może pozostawać w oderwaniu od zobiektywizowanej procedury administracyjnej, której zasad nie dopełniły organy administracyjne. Dokonanie ustaleń w kwestii ewentualnej uciążliwości inwestycji następuje w odrębnym postępowaniu z wykorzystaniem raportu i udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie znajdując tym samym podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć w pierwszej kolejności, co nie stanowi sporu między stronami, że skarżący ustanowił pełnomocnika, który miał działać w postępowaniu administracyjnym, korzystając tym samym z możliwości przewidzianych w art. 32 k.p.a. W świetle tego przepisu pełnomocnictwo obejmuje dokonywanie wszystkich czynności prawnych, poza takimi, których charakter wymaga osobistego działania strony. Z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem, bądź też łącznie z nim, organ administracji państwowej natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 k.p.a., który ustala, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ administracji państwowej pisma doręcza pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewiduje żadnych modyfikacji tej zasady. Należy wobec tego wnioskować, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego, jak miało to miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie. Skoro więc wskazywane w odwołaniu od decyzji oraz skardze do Sądu postanowienia nie zostały doręczone pełnomocnikowi, nastąpiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. i postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu. Strona powinna dowiadywać się o czynnościach organu przez pełnomocnika, albowiem inna forma w przepisach k.p.a. nie jest przewidziana, to pominięcie tego pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Z kolei z ustanowionej w art. 10 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Jeżeli natomiast strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa powinien być on zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. W ocenie Sądu obowiązkiem organu odwoławczego, rozpatrującego sprawę merytorycznie w jej całokształcie, jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w odwołaniu, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Jak wynika z akt sprawy organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą. Chodzi tu o zarzut naruszenia przepisów art.40 § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, iż organy administracyjne naruszyły gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób skutkujący także naruszeniem art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. Według bowiem art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Prawidłowy sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika z przyjętej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ administracji obowiązek ustalenia stanu faktycznego, po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w tym również po przeprowadzeniu dowodów wskazanych przez stronę, bowiem ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ zobowiązany jest rozważyć wnioski strony i przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Zaniedbanie organu polegające na zaniechaniu skonfrontowania rozbieżnych opinii w toku postępowania, powoduje, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia kwestii mających zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Sprzeczne twierdzenia zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym obligują do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny dowodów ze wskazaniem kryteriów będących podstawą tej oceny. W przedmiotowej sprawie odnosi się to w głównej mierze do dowodu jakim jest sporządzona na potrzeby organu I instancji "[...]". Nie wynika z niej bowiem w sposób wyczerpujący jakiego rodzaju działalność prowadzą przedsiębiorstwa położone w obszarze analizowanym. Uwaga ta w szczególności odnosi się do nieruchomości użytkowanej przez "B.", które jako przedsiębiorstwo budowlane może prowadzić bardzo zróżnicowaną działalność, zarówno produkcyjną i usługową. Dlatego, też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny być usunięte sygnalizowane wyżej nieprawidłowości procesowe i od tego zależy dalszy przebieg postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.