II SA/Bd 459/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie K. – P. [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia wykazu zmian gruntowych oddala skargę. II SA/Bd 459/09 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. spółka A Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. zwróciła się do Starosty B. o sporządzenie wykazu zamian gruntowych dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w S. celem założenia dla niej nowej księgi wieczystej po odłączeniu od dotychczasowej księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta B. postanowieniem z dnia [...] znak [...] w oparciu o art. 219 kpa i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) odmówił sporządzenia żądanego dokumentu. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż przedmiotem żądania pomimo użytego przez wnioskodawcę określenia "wyciąg z wykazu zmian gruntowych dla ustalonej księgi wieczystej nr Kw [...] jest sporządzenie dokumentu synchronizującego oznaczenie nieruchomości wg wpisu w księdze wieczystej z aktualnym stanem w ewidencji gruntów, tj. wykonanie wykazu synchronizacyjnego, o którym mowa w art. 97 ust. 1 a pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a którego sporządzenie należy do jednostek wykonawstwa geodezyjnego. Dokument w postaci wykazu synchronizacyjnego, jak stwierdził organ, nie stanowi zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa, a nadto sporządzenie go nie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej i nie zostało powierzone żadnemu organowi administracji państwowej, w tym staroście. Zgodnie z art. 23 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 51 ust. 1 pkt 2, 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) starosta przykładowo wydaje wypisy i wyrysy na żądanie określonych w przepisach podmiotów. Ustawa ta nie przewiduje zaś sporządzania przez starostę wykazu synchronizacyjnego, czy też dokumentu określonego przez wnioskodawcę jako wykaz zmian gruntowych dla księgi wieczystej. Jest to czynność techniczno-geodezyjna, którą wykonują w ramach sporządzania dokumentacji do celów prawnych, na zlecenie zainteresowanych stron, podmioty prowadzące w tym zakresie działalność gospodarczą (art. 43 pkt 2 ustawy). W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka A – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. wniosła o jego uchylenie. Spółka podniosła, iż wcześniej sporządzony przez Starostę dokument – "wyciąg z wykazu zmian gruntowych" powinien po lewej stronie zawierać dane z księgi wieczystej, a po prawej – rozliczony zasób działek zawarty w księdze wieczystej stanowiący podstawę do sprostowania działu I księgi wieczystej nr [...], gdy, tymczasem wskazywał tylko jedną działkę wnioskowaną z nierozliczoną powierzchnią pozostałego zasobu Kw. Jednocześnie żaląca się wskazała, że wykaz zmian gruntowych, poza ustaleniem właściwego przyporządkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] potrzebny był w zawisłym w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości K. UW w B. postępowaniu z jej wniosku o przekazanie prawa wieczystego użytkowania gruntu i własności urządzeń, a obecnie - po wydaniu w tym zakresie decyzji przez wojewodę – obligowana jest do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Jak wynika z akt administracyjnych w toku postępowania zażaleniowego organ II instancji porównał stan w ewidencji gruntów i budynków z danymi z ksiąg wieczystych nr [...] i nr[...]ustalając, iż ani w poprzedniej, ani w nowej Kw działka nr [...] nie figuruje. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Według organu odwoławczego, z wniosku PKP SA wynika, że domaga się ona wydania zaświadczenia, "wykazu zamian gruntowych" o wskazanej przez nią treści, a więc potwierdzenia faktów i stanu prawnego wynikającego z ewidencji gruntów i budynków. W zaświadczeniu zaś organ, do którego skierowano żądanie uwzględnia będące w jego dyspozycji dane bez ich przetwarzania oraz poświadcza określony stan prawny uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym (nie modyfikuje go). Powołując się na art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. organ odwoławczy wskazał, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, przy czym informacje te są jawne i dostępne za odpłatnością. Jak wynika z § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dane ewidencyjne są udostępniane w formie: komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustanie i wizualnie. W ocenie organu dane, których zażądała spółka A nie mieszczą się w zakresie danych wykazanych w aktualnej ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, zm. Dz. U. z 2003 r., Nr 176, poz. 1721) podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wyrys z rejestru gruntów lub inne dokumenty sporządzone na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę nie leży w uprawnieniach starosty wynikających z ustawy i rozporządzenia wykonawczego do ustawy. W skardze na wyżej wymienione postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka A – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w B. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie § 44 pkt 2, 4, i 6 oraz § 47 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto art. 7 i 8 kpa poprzez uznanie, iż starosta nie jest upoważniony do sporządzenia wyciągu z wykazu zmian gruntowych dla ustalonej księgi wieczystej z wnioskowaną działką nr [...]. Skarżąca podniosła, że w świetle wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych, zaś celem aktualizacji operatu zobligowany jest podejmować stosowne czynności, w tym przeprowadzać postępowanie administracyjne. Ponadto, skoro starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków, to jest organem właściwym do udzielania informacji poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrysów, a wyciąg z wykazu zmian gruntowych mieści się w kategorii dokumentów, których udostępnienie na uzasadniony wniosek strony jest obowiązkiem starosty. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, powołała się na swój interes prawny w otrzymaniu żądanego dokumentu (jego niezbędności w związku z wydaniem przez wojewodę decyzji na podstawie art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego spółka A. W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu oraz między innymi wywodząc, że wydanie skarżącej oczekiwanego zaświadczenia oznaczałoby rozstrzygnięcie o stanie prawnym działki, zaś ewidencja gruntów i budynków potwierdza jedynie zaistniały wcześniej stan prawny nieruchomości. Z żądanego przez skarżącą zaświadczenia miałoby bowiem wynikać, że działka nr [...] jest objęta księgą wieczystą nr [...], podczas gdy w wymienionej księdze działka ta nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. W wyniku dokonanej oceny kwestionowanego postanowienia przy uwzględnieniu powyższego kryterium stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie są konsekwencją wniosku skarżącej spółki o sporządzenie wykazu zmian gruntowych, z którego będzie wynikało, że działka nr [...] położna w S. jest objęta księgą wieczystą nr [...], który to dokument jest niezbędny w związku z wydaniem przez wojewodę decyzji o przekazaniu jej prawa wieczystego użytkowania gruntu (własność Skarbu Państwa) i własności urządzeń. Trafnie organy obydwu instancji uznały, że w istocie wnioskodawcy chodzi o sporządzenie wykazu synchronizacyjnego, skoro działka nr [..] nie jest ujęta w dziale I księgi wieczystej, zaś według danych w ewidencji gruntów, przedmiotowa działka jest objęta księgą wieczystą nr [...], czyli inaczej mówiąc - wnioskodawca oczekuje zsynchronizowania (dostosowania) w powyższym zakresie oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej ze stanem w ewidencji gruntów. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 lipca 2008 r. skarżącej wydano na jej wniosek wyrys z rejestru gruntów wraz z kopią mapy ewidencyjnej, potwierdzający właściciela nieruchomości - Skarb Państwa – spółka A z siedzibą w W.i przypisaną księgę wieczystą nr [...], lecz dokument ten skarżąca uznała za niewystarczający, jakkolwiek w świetle § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102. poz. 1122 ze zm.) dla zmiany oznaczenia nieruchomości w Kw w zakresie jej położenia, czy numeracji działek zasadniczo wystarczy przedłożenie właśnie wypisu z rejestru gruntów. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) starostowie prowadzący ewidencję gruntów i budynków udzielają na podstawie operatu ewidencyjnego składającego się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów – informacji o gruntach, budynkach i lokalach poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrysów. Czynności te traktowane są jako wystawianie zaświadczeń, zaś odmowa wydania takiego dokumentu ma formę postanowienia, o którym mowa w art. 219 kpa. Powyższa praktyka jest uznawana w orzecznictwie sądowym za właściwą. Zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przez organy I i II instancji przepisów kpa dotyczących wydawania zaświadczeń przy odmowie sporządzenia i wydania dokumentu w postaci wykazu synchronizacyjnego, w ocenie Sądu także nie może być kwestionowane. Jak trafnie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu swego wcześniejszego postanowienia z dnia 22 grudnia 2008 r., treści żądania skarżącej nie należy utożsamiać z wnioskiem o załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawą administracyjną w rozumieniu kpa jest bowiem sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Na gruncie ustawy z dnia 17 maja 1989 r., o sprawie administracyjnej można mówić w razie wystąpienia określonego podmiotu o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie czy to podmiotowym, czy to przedmiotowym (art. 22 ust. 3), przy stwierdzeniu przez organ braku podstaw do żądanej zmiany (wydaje się wówczas decyzję), zaś w niniejszym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Zgodnie z art. 217 kpa zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei z art. 218 § 1 kpa wynika, że organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in., gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (a contrario). Tak więc wydając zaświadczenie organ stwierdza to, co jest mu wiadome, o niczym nie rozstrzyga. Zaświadczenie jest tylko pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego wcześniej ustalonego odpowiednim aktem prawnym. Nadto organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w ograniczonym, koniecznym zakresie (nie takim, jak przed wydaniem decyzji administracyjnej). Oznacza to, że może opierać się tylko na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z będących w jego dyspozycji rejestrów, ewidencji i innych dokumentów - wyłączone jest zatem stosowanie określonej w art. 75 § 1 kpa zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Poza tym, jak wyżej wskazano, organ nie może niczego potwierdzać, co nie znajduje w nich oparcia, a więc również stosować własnych ocen, czy wysuwać własnych wniosków. Sporządzenie żądanego przez skarżącą wykazu synchronizacyjnego, wykazującego, jaka jest przyczyna i podstawa prawna nie ujęcia działki nr [...] w księdze wieczystej nieruchomości i czy winna w niej figurować, wymagałoby natomiast od starosty nie tylko przeanalizowania posiadanych przez niego rejestrów, map i innych dokumentów w operacie ewidencji gruntów, lecz również dokonania przeglądu chronologicznych wpisów w dziale I księgi wieczystej połączonego z badaniem złożonych do tejże księgi dokumentów, a więc zapoznania się z dokumentacją prowadzoną przez sąd rejonowy. Skoro żądanie skarżącej wykraczało poza informacje z ewidencji gruntów i miało na celu weryfikację danych widniejących w księdze wieczystej poprzez przeprowadzenie odpowiedniej analizy porównawczej, orzekające w sprawie organy trafnie uznały, iż wniosek skarżącej nie może być załatwiony pozytywnie w oparciu o przepisy kpa dotyczące zaświadczeń. Skład orzekający Sądu podziela nadto wyrażone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, z powołaniem się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. III RN 51/02 stanowisko, że sporządzenie wykazu synchronizacyjnego stanowi geodezyjną czynność techniczną, którą może w ramach zlecenia skarżącej wykonać podmiot prowadzący działalność gospodarczą, posiadający uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 42 i 43 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wykonany przez uprawnionego geodetę wykaz, po zaopatrzeniu w stosowną klauzulę Starosty B. - organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, będzie stanowił podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 21 ust. 1 ustawy). Dodatkowo w tym miejscu nadmienić należy, że inną możliwość doprowadzenia do zgodności danych zawartych w księdze wieczystej z danymi wynikającymi z ewidencji przewiduje art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.) stanowiąc, iż w razie braku między nimi zgodności, sąd rejonowy – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – dokonuje sprostowania oznaczenia nieruchomości (dział I) na podstawie danych z ewidencji gruntów (do czasu wprowadzenia katastru nieruchomości). Trafne jest również zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że czynności, jakie obligowany wykonywać jest starosta w celu zapewnienia uprawnionym podmiotom informacji o gruntach, lokalach i budynkach oraz ich formę określono w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i brak jest wśród nich wykazu zmian gruntowych, czy też wykazu synchronizacyjnego. W związku z tym, wbrew zarzutowi skarżącej, przy wydawaniu powyższego, jak i poprzedzającego je postanowienia nie doszło do naruszenia wskazanego w art. 24. Nie można również zdaniem Sądu, mówić w rozpatrywanej sprawie o naruszeniu przez Starostę Bydgoskiego przepisów § 44 pkt 2, 6 i § 47 cyt. rozporządzenia dotyczących aktualizacji i okresowej weryfikacji operatu ewidencyjnego. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r. skarżąca nie wystąpiła o aktualizację - wprowadzenie zmian do ewidencji, lecz jej intencją, wprost przeciwnie, było doprowadzenie do dokonania w dziale I księgi wieczystej wpisu dotyczącego konkretnej działki, widniejącej w ewidencji. Nie było też w tym momencie przesłanek do dokonania aktualizacji ewidencji z urzędu w oparciu o ust. 2 § 46. Skoro nie doszło do uzyskania przez Starostę dokumentów uzasadniających zmianę w danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w S., to nie było też potrzeby wyjaśniania związanych z nimi wątpliwości w drodze postępowania administracyjnego, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia, zakończonego decyzją administracyjną. Weryfikacja przez Starostę danych ewidencyjnych ma natomiast - zgodnie z treścią § 54 rozporządzenia – charakter okresowy, planowany i dotyczy zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych oraz zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Uznając w świetle przedstawionych wyżej ustaleń i ocen, że zaskarżone postanowienie poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty B. z dnia [...] nie narusza prawa, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), o oddaleniu skargi.