II SA/Bd 459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]) Samorządowej Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania P. K. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. P. K. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej o "wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. J. [...] celem ustawienia obiektu handlowego -stoiska handlowego" o powierzchni 25 m 2 w terminie od [...] czerwca 2018 r. do [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 7 dni, pozytywnej opinii Plastyka Miejskiego. Do akt dołączono negatywną opinię Plastyka Miejskiego datowana na [...] czerwca 2018 r. W opinii stwierdzono "niski stan estetyczny pawilonu handlowego". W dniach [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzono oględziny w pasie drogowym ulicy J., w trakcie których zgromadzono dokumentację fotograficzną. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ([...]) Prezydent Miasta nie zezwolił P. K. na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z [...] października 2018 r. ([...]). SKO przekazało sprawę do ponownego rozpoznania zarzucając organowi I instancji, że ten nie przeprowadził wyczerpującej analizy istotnych okoliczności sprawy pod kątem nienaruszalności struktury drogi oraz bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. W trakcie ponownego postępowania organ I instancji pozyskał informacje Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z [...] listopada 2018 r. o "możliwości zaistnienia konieczności posadowienia sześcio-metrowej wiaty przystankowej" przy Rondzie w związku z planowaną organizacją komunikacji zastępczej i rozpoczęciem przebudowy ulicy K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]), Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ponownie odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego. W tej samej dacie (i w rozpoznaniu tego samego wniosku z [...] czerwca 2018 r.) wydano decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowalnego. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ powołał się na informacje ZDMiKP i stwierdził, że planowana wiata przystankowa (w związku z zamknięciem ulicy K.) koliduje z tymczasowym obiektem budowlanym zlokalizowanym przy ul. J [...] i w tej sytuacji obiekt objęty wnioskiem zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego/pieszych. Ponadto organ zacytował ustalenia zawarte w § 6 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" i wyraził stanowisko, iż wnioskodawca zobowiązany jest do przestrzegania zapisów powyższego planu. Przywoławszy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. organ I instancji stwierdził również, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego pozytywne załatwienie sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji (wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego) skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez: - arbitralne uznanie, że tymczasowy obiekt budowlany zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz uniemożliwi lokalizację wiaty przystankowej, podczas, gdy nie został na tę okoliczność przeprowadzony żaden dowód, - przeprowadzenie w sposób nienależyty postępowania wyjaśniającego bez uwzględnienia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności dotyczących przedmiotowej sprawy – stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że przesłanka ta została spełniona. Do odwołania dołączono wydruk ze strony ZDMiKP zawierający komunikat o uruchomieniu przystanków komunikacji zastępczej w związku z przebudową ul. K. W uzasadnieniu zaś odwołujący podniósł, że lokalizacja tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kawiarni jest zgodna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, który powinien być uwzględniony z urzędu. Wskazał on przy tym, że kawiarnia pozwoli na zaspokojenie potrzeb obywateli przebywających w okolicy Ronda przez zapewnienie dostępu do zdrowych przekąsek i świeżo wyciskanych soków. W rozpoznaniu odwołania wydana została wymieniona na wstępie decyzja nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (po przytoczeniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie) stwierdziło, że strona wnioskująca posiada niewątpliwy interes ekonomiczny w umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym, jednakże powołane okoliczności w odwołaniu nie uzasadniają jednak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że negatywna opinia Miejskiego Plastyka mogła stanowić podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji odmownej, albowiem plan przewiduje wysoki standard architektoniczny budynków i zagospodarowania przestrzennego terenu w zakresie estetyki i formy architektonicznej. W odniesieniu się do zarzutów odwołania SKO przywołało plany posadowienia wiaty przystankowej w związku z remontem ulicy K. i stwierdziło, że kwestionowanie przez stronę zasadności tych planów nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Organ zauważył bowiem, że decyzja o lokalizacji wiaty przystankowej leży w gestii zarządcy drogi i interes jednostki nie może przeważać nad interesem społecznym ww. postaci poprawy komfortu korzystania z komunikacji publicznej. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy w sposób dostateczny wykazane zostały przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego. W skardze, zaskarżając decyzję SKO w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyłącznie na podstawie dowolnego uznania, nieznajdującego oparcia w przesłankach w art. 39 ust. 3 u.d.p., - art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na braku należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie uwzględniając zindywidualizowanych konkretnych okoliczności dotyczących przedmiotowej sprawy oraz z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów. Skarżący zarzucił organowi: - nie przeprowadzenie dowodu potwierdzającego ustalenie, że tymczasowy obiekt budowlany zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, - nie rozważenie projektu renowacji obiektu, - przyjęcie za podstawę wydania decyzji odmownej planu posadowienia wiaty przystankowej w sytuacji nieaktualności tych planów, - oparcie się na opinii Plastyka Miejskiego w sytuacji, gdy nie była ona wymagana – co doprowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – zwanej dalej "u.d.p."), pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Ulica, to - według art. 4 pkt 3 u.d.p. - droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z definicji tych wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi, położonym na terenie zabudowanym i stanowi ona część pasa drogowego. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie - w art. 39 ust. 1 u.d.p. - zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości i zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. Decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, nie może jednak stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego. Posiłkowo należy bowiem odwołać się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 40 - art. 39 u.d.p. Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 u.d.p. zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Jak już wspomniano zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 u.d.p. pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Należy zatem przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego (tymczasowego obiektu budowlanego) w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne – w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Dokonując reasumpcji powołanych regulacji w kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać zatem należy, że po pierwsze bezspornie obiekt objęty wnioskiem należy kwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany (w myśl przepisów Prawa budowlanego). Po drugie – skarżący, ubiegając się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym, zobowiązany był do uzyskania zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Po trzecie - z upływem ostatniego dnia poprzednio udzielonego zezwolenia, skarżący był zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania zaś w pasie drogowym obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona była od wydania kolejnego zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się o wyrażenie zgody na "zajęcie pasa drogowego obiektu handlowego, stoiska handlowego o powierzchni 25 m 2 w terminie od [...] czerwca 2018r. do [...] maja 2019 r." Organ, załatwiając wniosek skarżącego wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego w pasie drogowym – co oznacza, że załatwił sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie obiektu w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Jak już powyżej wskazano – wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. tymczasowego obiektu budowlanego w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądanie. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu już tam umieszczonego, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/2008 dostępny w bazie Lex Polonica nr 1991221). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanego obiektu w pasie drogowym. Co więcej organ I instancji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. wydał dwie decyzje: o "odmowie zezwolenia na umieszczenia obiektu w pasie drogowym" i w przedmiocie odmowy "lokalizowania w pasie drogowym obiektu budowlanego" – niejasno określając tym samym zakres i przedmiot rozstrzygnięcia w obu tych decyzjach. Kontynuując wywód odnośnie stwierdzonych wad proceduralnych postępowania organu I instancji, pominiętych przez organ odwoławczy, wskazać także należy, że sprawa rozpoznawana przez organy obu instancji prowadzona była z wniosku niespełniającego wymogów określonych w przepisach szczególnych zawartych w/w rozporządzeniu z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęcie pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów (§1 ust. 3 pkt 1), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Analiza wniosku złożonego przez skarżącego w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że nie zawierał on wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami (brak np. planu orientacyjnego). Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ, w wezwaniu z [...] lipca 2018 r. wskazał na konieczność uzupełnienia wniosku o opinię Miejskiego Plastyka. Pomijając już kwestię, że w wezwaniu nie określono przedmiotu i zakresu opinii innego organu, która wina być (zdaniem organu) dołączona do wniosku – to tak sformułowane żądanie uzupełnienia wniosku nie znajdowało oparcia w przepisach rozporządzenia, a ponadto nie wyczerpywało wymogów określonych rozporządzeniem. Organ wszczął i prowadzić postępowanie w sprawie mimo braków formalnych wniosku – co oznacza naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić wypada, że u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że: skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionych względów dla wydania pozytywnej decyzji, a ponadto, że miejsce posadowienia obiektu objęte jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("[...]"). Organ wskazał też na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do tych ustaleń organów to w pierwszej kolejności Sąd chciałby zwrócić uwagę na treść art. 79a § 1 k.p.a. - zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oceniając prawidłowość decyzji organów obu instancji nie sposób nie zauważyć, że organy nie wywiązały się z obowiązku określonego w/w przepisie. Warto też podkreślić, że wśród koniecznych elementów wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (opisanych powyżej) na próżno szukać, jako obowiązkowego, uzasadnienia na zaistnienie w sytuacji skarżącego uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i który pozwala na odstąpienie od zakazu ustanowionego w ust. 1. Sąd podziela stanowisko organów, że ciężar dowodzenia owego "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa ostatecznie na wnioskodawcy, niemniej jednak, uwzględniając wspomnianą treść art. 79 a § 1 k.p.a. organ administracji winien pierwotnie wezwać skarżącego do wykazania zaistnienia w jego sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wezwaniu, mając na względzie bardzo pojemny i niezdefiniowany termin, jakim jest określenie "szczególnie uzasadniony przypadek", organ powinien zawrzeć równie wskazania co do jego wykładni i zastosowania (np. zaakcentować konieczność wykazania wystąpienia - "przewyższającego" publicznego - lub indywidualnego interesu strony, przemawiającego za wydaniem wnioskowanego zezwolenia). Skoro organ tego nie uczynił, to nie może skutecznie zarzucić skarżącemu, że ten nie wykazał zaistnienia po jego stronie szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać - w konkretnym przypadku - odstąpienie od zakazu wprowadzonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Powyższe stanowi, że w sprawie naruszono nie tylko art. 79 a § 1 k.p.a , ale i art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać także należy, że w rozstrzygnięciach obu instancji organy niedostatecznie odniosły się do okoliczności zgodności, lub nie, wskazanego przez skarżącego obiektu budowlanego z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji powołały się na ustalenia zawarte w § 6 m.p.z.p. (przytoczyły ich brzmienie) i zwróciły uwagę na negatywną opinię Miejskiego Plastyka, który wskazał na "niski stan estetyczny pawilonu". Organy nie przeprowadziły jednak dokładnej analizy i nie wyjaśniły de facto na czym dokładnie ta "niezgodność" lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p. polega. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący zobowiązany jest przestrzegać zapisów m.p.z.p., a organ odwoławczy wskazał, że negatywna opinia Miejskiego Plastyka mogła stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Tymczasem organy nie zauważyły, że ocena "estetyki" pawilonu przedstawiona przez Miejskiego Plastyka wydana została [...] czerwca 2018 r., a z akt sprawy wynika, że po tej dacie przeprowadzono oględziny obiektu (w dniu [...] lipca 2018 r.). Sporządzono protokół, do którego dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą widok pawilonu po remoncie przeprowadzonym przez skarżącego (okoliczność przeprowadzenia remontu była podnoszona w toku postępowania przez skarżącego). Organy nie wyjaśniły, czy opinia Plastyka odnosiła się do obiektu przed remontem, czy już po wykonaniu prac remontowych i czy ich przeprowadzenie miałoby wpływ na ostateczne wnioski formułowane przez Miejskiego Plastyka. Wreszcie organy obu instancji nie odniosły się do podstawowego zarzutu skarżącego, dotyczącego braku podstaw do odwoływania się do posadowienia wiaty przystankowej, która miałaby kolidować z obiektem handlowym objętym wnioskiem. Skarżący przedstawiał informacje pozyskane z oficjalnej strony internetowej zarządcy dróg, wskazywał na sposób zmiany organizacji ruchu w związku z remontem ulicy K. i wyrażał przekonanie, że lokalizacja pawilonu handlowego nie będzie stanowić zagrożenia dla ruchu drogowego. Do odwołania dołączył treść komunikatu o uruchomieniu nowych przystanków w związku z remontem drogi, który miał zaprzeczać twierdzeniom organu I instancji o "planowanej nowej lokalizacji" przystanku komunikacji miejskiej. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy nie odniosły się do tej okoliczności – co potwierdza wadliwość postępowania przed organami obu instancji. Przypomnieć w tym miejscu bowiem wypada, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei z art. 11 k.p.a. wynika obowiązek organów do wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sprawa skarżącego została załatwiona nie tylko z naruszeniem art. 7, 11, 77, 61 § 1 k.p.a., 79 a § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 u.d.p. i § 1 rozporządzenia (o czym mowa była na początku niniejszych rozważań), ale i z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztów postępowania w postaci wpisu oraz kosztów profesjonalnego pełnomocnictwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do kwestii prawidłowego procedowania w sytuacji dostrzeżenia braków wniosku oraz prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku. Organy uwzględnią ponadto ogólne zasady postępowania - w szczególności zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę pogłębiania zaufania obywateli, poprzez wskazanie jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają odmowne załatwienie wniosku skarżącego, jeżeli takie okoliczności zaistniały w sprawie.