II SA/Bd 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi V. G., G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz skarżących 189 (sto osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz[...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.) oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr V/57/2003 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 54, poz. 919) ustalił dla skarżących V. i G. G. opłatę adiacencką w wysokości 4701,50 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działkami: nr 47/60 i 47/61 o łącznej powierzchni 0,5354 ha, wywołanego zatwierdzeniem podziału działki nr 47/45 położonej przy ul. [...]. Organ ustalił, że na wniosek skarżących, decyzją z dnia [...] zatwierdzony został podział działki nr 47/45 na działki nr 47/60 i 47/61. W dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr V/57/2003 z dnia 16 kwietnia 2003 r. ustalająca 30 % stawkę procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jak wynika z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 7 lutego 2012 r. w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości na kwotę 15675 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 30 % tej kwoty tj. 4702,50 zł. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucili, iż opłata została naliczona bezpodstawnie, gdyż jak wynika z art. 98a pkt 2 u.g.n. w przypadku podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stosuje się. Podnieśli, że sporządzony operat szacunkowy nie uwzględnia okoliczności wpływającej na obniżenie wartości nieruchomości tj. sąsiedztwa oczyszczalni ścieków, miejskiego wysypiska i zakładów produkcyjnych, bazuje na wartości działek usytuowanych na terenach atrakcyjnych, nie narażonych na wpływy środowiskowe i cywilizacyjne, bezzasadnie przy tym uwzględnia transakcje starsze niż dwa lata. Zarzucili też naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, niedoręczenie kopii operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w ślad za organ I instancji ustaliło, że doszło do podziału działki nr 47/46 na działki nr 47/60 i 47/61, a skutkiem tego podziału był wzrost wartości nieruchomości o 15.675, co wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto w uchwale Rady Miejskiej w [...] została ustalona stawka opłaty adiacecnkiej w wysokości 30 %. Wobec tego zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n. tj. ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Kolegium wskazało, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 98a ust. 2 u.g.n., gdyż jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, został on dokonany zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w oparciu o art. 93 ust. 1 u.gn. Za nieuzasadnione organ uznał także zarzuty dotyczące treści operatu szacunkowego. Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wyceny nieruchomości dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównania nieruchomościami parami. Przyjęte do porównań nieruchomości odpowiadają treści § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., bowiem przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Okoliczności te zostały wyjaśnione w toku postępowania uzupełniającego gdzie ustalono, że przyjęto do porównań nieruchomości z okolic nieruchomości wycenianej a zatem znajdujących się w podobnym otoczeniu. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca wskazał: lokalizację, uzbrojenie, położenie i sąsiedztwo. Ponadto do czynników wpływających na wartość rynkową nieruchomości wskazał: rodzaj, sposób użytkowania, stan zagospodarowania, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami czy stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium uznało zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego za chybione. W ocenie Kolegium przekonanie o zawyżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie jest przekonaniem subiektywnym, nie popartym żadnymi przeciwnymi dowodami, a jako takie nie może świadczyć o wadliwości wyceny przedmiotowej działki. W skardze do sądu administracyjnego V. i G. G. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1, art. 81 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej w skrócie "k.p.a."), przepisów prawa materialnego (art. 4 ust. 16, art. 95 pkt 7 i art. 98a pkt 2 u.g.n.) a także naruszenie Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu: pierwsze pismo w sprawie zostało doręczone wyłącznie skarżącej, nie zostało doręczone do rąk skarżącego, który przebywał za granicą; z powodu pobytu za granicą skarżący nie miał także możliwości zapoznania się z aktami sprawy; skarżący nie otrzymali także do rąk własnych materiału dowodowego sprawy. Ponadto organ w zakresie ustalania wartości nieruchomości poprzestał na operacie szacunkowym, nie korzystając z innych dowodów w postaci wywiadu środowiskowego czy świadków, co mogłoby prowadzić do ustalenia innej niż przyjęto wartości nieruchomości. Odnośnie operatu szacunkowego skarżący podnieśli, że zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedni dobór nieruchomości podobnych. W operacie tymczasem nie ma żadnych informacji na temat nieruchomości podobnych. Brak wskazania i opisania nieruchomości o podobnym stanie – co uniemożliwia stronie skuteczną krytykę sporządzonego operatu Skarżący podnieśli, że do porównań powinny być przyjęte działki z rynku lokalnego, którym zasadniczo jest obszar gminy. Tymczasem w operacie biegły bez wskazania przyczyn do porównań przyjął działki spoza rynku lokalnego tj. spoza[...]. Za nieruchomości podobne uznał nieruchomości z obszaru wioski [...] Wybudowanie, zlokalizowane na terenach rolniczych, bez utwardzonych dróg, z dala od sklepów i punktów usługowych, oddalonych od głównych szlaków komunikacyjnych. Tymczasem działka skarżących położona jest w[...], tj. wprawdzie na peryferiach miasta, ale przy głównej szosie. Skarżący podkreślili, że skoro biegły wskazuje w operacie, że rynek nieruchomości w [...] jest żywy i dynamiczny, to niezrozumiałe jest równoczesne twierdzenie o braku nieruchomości podobnych w[...]. Zdaniem skarżących przy określaniu wartości ich nieruchomości nie zostało także uwzględnione sąsiedztwa oczyszczalni ścieków i miejskiego wysypiska śmieci. Bezpodstawnie w operacie uwzględniono działkę, którą skarżący po podziale sprzedali. Od wartości działki sprzedanej nie zostały przy tym odjęte koszty ogłoszeń, podatków, kosztów notarialnych, kosztów agencji nieruchomości. Brak także wypowiedzi, dlaczego w operacie uwzględnione ceny działek z transakcji zawieranych wcześniej niż dwa lata temu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie skarżący podniósł, że działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a więc nie mogły mieć w stosunku do niej zastosowania przepisy o opłacie adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących. Niezasadne są zarzuty skarżących kwestionujących co do zasady możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a ust. 2 u.g.n. (skarżący w sposób oczywiście omyłkowy określają ustęp 2 mianem punktu 2) przepisu ustępu 1 artykułu 98a u.g.n. tj. przepisu wskazującego na możliwość określenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, "nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego." Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżących z dnia 15 lipca 2011 r. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...]r. (k. 3 akt organu I instancji) dokonał podziału nieruchomości – działki ewidencyjnej nr 47/45, znajdującej się przy ul. [...]. W decyzji wprost stwierdzono, że podział nastąpił zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru w rejonie ulicy[...], zatwierdzony uchwałą nr XXVII/298/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego nr 43, poz. 450 z dnia 2 marca 2010 r.). Nie był to zatem podział niezależny od ustaleń planu, co wykluczałoby ustalenie opłaty adicenckiej. Natomiast odnośnie pozostawania nieruchomości w ramach gospodarstwa rolnego należy wskazać, że stosownie do art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów rozdziału 1 "Podziały nieruchomości’ (w dziale III ustawy) "nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha." Jak wynika z treści ww. decyzji podziałowej dzielona działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 20 MN -U tj. na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub zblokowaną z obiektami usługowymi (por. § 15 ust. 1 i 2 ww. planu zagospodarowania przestrzennego). Do nieruchomości tej stosuje się zatem przepisy rozdziału 1 działu III u.g.n. tj. zarówno przepisy pozwalające na podział tej nieruchomości jak też przepisy pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Niezasadne są także zarzuty skarżących odnośnie braku możliwości zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Należy przede wszystkim wskazać, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych. Takiego związku w przedmiotowej sprawie nie można wskazać. Wprawdzie na znajdujących się w aktach sprawy w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism z dnia 21 lutego 2012 r. (zawiadamiającego o wszczęciu postępowania) oraz z dnia 2 marca 2012 r. (o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji) widnieje podpis tylko jednego ze skarżących, tym niemniej pisma skarżących z dnia 6 marca i 19 marca 2012r., prezentujące ich stanowisko w sprawie, zostały podpisane przez oboje skarżących – co wskazuje, że treść przesyłanej korespondencji, nawet jeżeli była odbierana przez jednego ze skarżących, była znana obojgu skarżącym. Co do możliwości wypowiedzenia się w sprawie należy także stwierdzić, że z art. 10 § 1 k.p.a. nie wynika - jak chcą tego skarżący – obowiązek doręczenia stronom wszystkich zebranych w sprawie materiałów i dowodów, ale jedynie obowiązek zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, na co pozwala samo zapoznanie się z aktami sprawy w siedzibie organu. Jeżeli jednak strona uznaje, że nie jest to wystarczające, istniej możliwość sporządzenia kopii i odpisów akt sprawy, jednakże na warunkach określonych w art. 73 – 74 k.p.a. Częściowo zasadne są natomiast zarzuty skarżących dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a.,dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków. Przede wszystkim organy nie zwróciły uwagi na problem granic analizowanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego przed określeniem wartości nieruchomości jest analiza rynku nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego). Stosownie do § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd nawiązujący do ustawodawstwa ustrojowego, odnoszącego się do instytucji samorządu terytorialnego, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1264911). W kontrolowanej sprawie biegły w operacie szacunkowym w części V określił obszar rynku jako "teren obrzeży [...]i terenów w bezpośrednim sąsiedztwie". Tak określony obszar rynku nie nawiązuje do żadnych konkretnych granic administracyjnych gminy czy powiatu. Przy tak nieprecyzyjnym opisie rynku nie sposób też ocenić, z jakiego dokładnie obszaru biegły uwzględniał ceny transakcyjne nieruchomości. Można jedynie stwierdzić, że obszar obejmuje tylko część obszaru gminy Miasto [...] oraz część obszaru Gminy [...], stanowiącej odrębną od Miasta [...] jednostkę administracyjną. Tak określony obszar nie spełnia wymogów "rynku lokalnego". Należy przy tym zauważyć, że aczkolwiek to do biegłego należy wybór rodzaju rynku i jego obszaru (który jak wyżej wskazano należy rozumieć jako obszar gminy lub kilku gmin), tym niemniej wybór ten nie może być dokonany arbitralnie, bez żadnego uzasadnienia, w przeciwnym razie sporządzonej przez biegłego opinii w żaden sposób nie można poddać kontroli. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy przy określeniu wartości przedmiotu wyceny, w opisie lokalnego rynku mówi jedynie o mieście [...]. Z opisu tego nie sposób wywnioskować jakie jeszcze konkretne obszary poza [...]tj. w obrębie jakich granic przestrzennych, a ponadto z jakich względów biegły uważa za rynek lokalny, który poddaje analizie. Powyższe uchybienie niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez konieczność uwzględnienia w operacie szacunkowym innych transakcji nieruchomości (np. z obszaru całej Gminy [...] czy nawet jeszcze innych gmin), niż to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tej wady operatu organy nie dostrzegły, czym naruszyły obowiązek wynikający z art. 7 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zasadny jest zarzut skarżących wskazujących, iż bez uzasadnienia dla określenia wartości ich nieruchomości do porównania przyjęto transakcje nieruchomości położonych poza [...] tj. w miejscowości Wybudowanie [...] (leżącej na obszarze sąsiedniej Gminy[...]). Zasadny jest także zarzut skarżących, ich w toku postępowania nie wyjaśniono wpływu na wycenę ich nieruchomości sąsiedztwa oczyszczalni ścieków i wysypiska śmieci. Odpowiedzi w tym względzie powinien bowiem udzielić biegły, a nie tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – organ pierwszej instancji w piśmie do organu odwoławczego (pismo z dnia 24 sierpnia 2012 r. - k. 21 akt organu odwoławczego). Niezasadne są natomiast zarzuty skarżących odnośnie oparcia się w określaniu wartości nieruchomości na operacie szacunkowym. Jak wynika bowiem z wyżej wskazanego art. 7 u.g.n. do określenia wartości nieruchomości powołani są rzeczoznawcy majątkowi. Ich zatem wypowiedź, dokonywana w formie operatu szacunkowego, a nie zeznania świadków czy wywiad środowiskowy - jest podstawą ustalenia wartości nieruchomości. Przepisy prawa nie nakazują także, aby od wartości działki odejmować koszty ogłoszeń, podatków, kosztów notarialnych czy kosztów agencji nieruchomości. W tym względzie skarżący mylą wartość działki z zyskiem ze sprzedaży działek. Z powyższego wynika, że pomimo częściowego braku zasadności zarzutów skarżących, zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienne określenie wartości nieruchomości. W rezultacie mogło to doprowadzić do odmiennego określenia wzrostu wartości nieruchomości bądź nawet skutkować stwierdzeniem, że taki wzrost nie nastąpił, co skutkowałoby z kolei albo stwierdzeniem, że opłata adiacencka należna jest w innej wysokości bądź nawet że brak jest przesłanek do ustalenia takiej opłaty. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu należy rozstrzygnąć sprawę w oparciu o operat szacunkowy pozbawiony wyżej wskazanych wad, w szczególności analizujący transakcje z prawidłowo określonego rynku nieruchomości. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.