II SA/Bd 463/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowy w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z Z. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celnego w związku z powodzią 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych w których gospodarstwach rolnych lub działkach specjalnych, produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan (Dz. U. Nr 13, poz. 889). Przytoczono treść przepisów tego rozporządzenia wskazując m.in., że pomocy udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznanego na zasadach określonych z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ustalono, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha użytków rolnych w tym upraw rolnych o powierzchni [...] ha. Komisja oszacowała, że straty w poszczególnych uprawach wynoszą odpowiednio: buraki cukrowe na pow. [...] ha-50%, pszenica ozima na pow. [...] ha- 0%, jęczmień jary na pow. [...] ha -9%. Kwota obniżenia przychodu w wyniku szkód wynosi [...] zł, natomiast średnia roczna produkcja w gospodarstwie stanowi [...] zł. Procentowa wielkość strat wynosi 25 % i nie przekracza 30% średniej rocznej produkcji rolnej i tym samym brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego zasiłku. Ustalenia Komisji znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym przez tę komisję protokole, który podpisał także wnioskodawca. Przyznanie zasiłku nie zależy od uznania administracyjnego Kolegium nie podzielało zarzutów skarżącego o braku stosownego materiału dowodowego na okoliczność powstałych szkód bowiem protokół stanowi podstawowy materiał w tym zakresie. Po wyjaśnieniach Przewodniczącego Komisji dane zawarte w protokole nie budzą wątpliwości. Straty mogły dotyczyć upraw, które nie były zebrane, zgodnie z regułami ustalonymi przez Wojewodę. Z. Z. złożył skargę na powyższą decyzję. W skardze podniósł m.in., że protokół był przerobiony, bo on podpisywał protokół opierający na 41 % strat, kierownik przejął ten dokument, potem przerobili go bez jego wiedzy i zgody. Komisja w ogóle nie była w jego gospodarstwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Decyzja odmowna była dwukrotnie uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a organ I instancji nie do końca wykonał wskazówki Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do dalszego biegu postępowania W decyzji SKO we W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po przytoczeniu obowiązujących przepisów prawnych, trafnie zwrócono uwagę, że protokół zawiera jedynie dane średniorocznej produkcji i kwotę obniżenia przychodu w wyniku szkód jedynie do uprawy buraka cukrowego, bez wskazania wysokości średniej rocznej produkcji w stosunku do pozostałych upraw. Wskazano, że z § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889) wynika możliwość alternatywnego przyjęcia do obliczeń średniej rocznej produkcji z 3 lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym – w rozumieniu przepisów o gospodarstwie rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej – w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosowne dane dotyczące wielkości przedmiotowej produkcji winny mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym pozwalającym na weryfikację ustaleń organu. Wątpliwości SKO budziła także kwota rocznej produkcji ([...]) wobec podanej kwoty obniżenia przychodu w wyniku szkód ([...]) a także wyliczenie szkód w gospodarstwie. Wskazano też na wady uzasadnienia decyzji. W toku dalszego postępowania odebrano wyjaśnienia od Z. Z., który kwestionował wyliczone straty oraz w formie notatki służbowej wyjaśniono okoliczności wypełniania protokołu. Ponownie odmówiono pomocy w postaci zasiłku celowego na złagodzenie skutków powodzi w 2010 r. decyzją z [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając tą decyzję wskazało na istniejące w dalszym ciągu wątpliwości dowodowe. Wskazano, że akta spraw nie zawierają rzekomo poprawionego przez Komisję właściwego protokołu. Wątpliwości budzi także procedura ustalenia szkód wskazana w notatce służbowej przewodniczącego Komisji z dnia [...] stycznia 2011 r., a w szczególności daty sporządzenia protokołu strat z [...] września 2010 r. Wskazano, że organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie pomocy, jest obowiązany ocenić prawidłowość protokołu Komisji tak samo, jak każdego innego dowodu w prowadzonym postępowaniu i organ może korzystać z innych środków dowodowych. Ten pogląd Sąd w pełni akceptuje i podziela. Sąd uważa, że wskazania organu odwoławczego w dalszym ciągu nie zostały do końca wykonane, a przeprowadzone postępowanie, w sytuacji kwestionowania przez skarżącego wysokości strat i obszaru na którym one wystąpiły, obarczone jest naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 § 1 i 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.). W tym miejscu należy stwierdzić, iż rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nie mogą podważać reguł przyjętych w K.p.a. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz. 45) zgodnie, z którym "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 K.p.a.". Ponadto w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r. (sygn. P 1/87, OTK1986-1995/t1/1987/1) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "przepisów o postępowaniu nie można, bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących uprawnień." Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji... (Dz. U. Nr 132, poz. 889), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mogło regulować szczegółowe warunki realizacji programu rządowego pomocy społecznej, ale z poszanowaniem reguł ustawowych organizujących prawo pomocy społecznej. Należy także kierować się określonymi regułami postępowania administracyjnego dotyczącego przeprowadzania dowodów Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Skarżący kwestionuje ustalenia dowodowe poczynione w sprawie, a przede wszystkim istnienie dwóch protokołów szkód. Protokół można poprawić, jednakże musi on być parafowany przez wszystkich uczestników biorących udział w danej czynności. Tymczasem został on niejako opisany przez przewodniczącego Komisji. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności dowodowych związanych z oszacowaniem strat po tak długim czasie, ale należy w tym zakresie wykorzystać istniejące możliwości dowodowe. Dalsze czynności w sprawie winien prowadzić Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej albo upoważniony do wydawania decyzji pracownik. W trakcie dalszego postępowania należy przesłuchać członków Komisji ustalających wysokość strat na okoliczności związane z oszacowaniem strat. Winni oni wypowiedzieć się, w jaki sposób te straty zostały ocenione, czy stwierdzili je osobiście na polu i w jakiej były wysokości. Należy wyjaśnić okoliczności poprawiania protokołu. W decyzji należy wskazać, w jaki sposób została przyjęta średnia produkcja rolna. Przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia mówi o dwóch metodach: średnia produkcja rolna z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym. Należy wskazać, jaką metodę przyjęto oraz sposób wyliczenia tych wielkości. Należy ustalić, czy uprawy były ubezpieczone. Przed wydaniem decyzji należy, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. poinformować Z. Z. o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów. W razie potrzeby rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.