II SA/Bd 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. (nr [...]) z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie przyznania pomocy (dopłaty z tytułu zużytego do siewu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. P. G. w dniu [...] czerwca 2018 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w T. wniosek o przyznanie dopłaty do powierzchni 3,40 ha gruntów, obsianych kwalifikowanym materiałem siewnym - pszenżyto ozime (odmiana TOMKO). Do wniosku dołączył on: - fakturę VAT (nr [...]), wystawioną [...] września 2017 r. dla odbiorcy, którym był W. G., - umowę cesji z [...] października 2017 r. zawartej z W. G., której przedmiot określono jako " roszczenie o zapłatę dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie". W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał wyżej opisaną decyzję odmowną. W jej uzasadnieniu wskazano na treść przepisu art. 40 d ust. 3 ustawy z 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych i wyjaśniono, że nie został spełniony warunek dołączenia do wniosku oryginału albo kopii faktury zakupu przez wnioskującego materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Organ I instancji wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nabywcą materiału siewnego nie był P. G. lecz W. G. - nie będący wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem decyzji złożył odwołanie do Dyrektora OR ARiMR w T. zarzucając, że stanowisko organu I instancji nie znajduje dostatecznego oparcia w stosownych przepisach prawa. Skarżący zarzucił, iż powołany przez organ przepis wcale nie określa kręgu podmiotowego osób uprawnionych do uzyskania dopłaty, a jedynie precyzuje wymogi formalne, jakim odpowiadać powinny załączniki do wniosku o przyznanie dopłaty. Dyrektor OR w T. rozpatrując odwołanie nie uwzględnił racji skarżącego i wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2019 r. organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 40 c i d ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych i w pierwszej kolejności podkreślił, że przepisy te nie pozostawiają organom ARiMR żadnej swobody decyzyjnej co do rozstrzygnięcia sprawy wnioskodawców, którzy nie spełniają wszystkich warunków przyznania pomocy. W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów określających terminy nabycia i zużycia do siewu (sadzenia) materiału siewnego wynika, iż siew (sadzenie) powinien odbyć się pomiędzy datą zakupu (wydania z magazynu), a datą złożenia wniosku. To z kolei, w ocenie organu, implikuje niemożność uzyskania korzystnej decyzji o udzielenie dopłaty przez rolnika - następcę syngularnego części gospodarstwa rolnego, jeżeli zakupu materiału siewnego dokonał rolnik – poprzednik. Organ wyraził stanowisko, że przeniesienie posiadania gruntu rolnego przez nabywcę materiału siewnego stanowi przeszkodę w uzyskaniu dopłaty przez producenta rolnego, na rzecz którego przeniesiono posiadanie – albowiem ten ostatni nie będzie mógł wykazać spełnienie wszystkich przesłanek do uzyskania pomocy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 509 § 1 i art. 510 § 1 k.c. Cesja stanowi bowiem czynność prawną o charakterze rozporządzającym, której celem i bezpośrednim skutkiem jest zbycie wierzytelności, a przeniesienie kosztów płatności przez cedenta nie jest tożsame z nabyciem oraz zużyciem materiału siewnego na posiadanych przez niego gruntach uprawnych. Organ argumentował również, że jeżeli cedent zakupił materiał siewny i wysiał go w swoim gospodarstwie, a następnie poprzez umowę cesji wskazał inną osobę jako właściwą do zaspokojenia roszczeń z tytułu nabycia nasion, to trudno jest uznać, że cesjonariusz automatycznie stał się nabywcą tego materiału siewnego i równocześnie jego dysponentem. W skardze wniesionej na powyższą decyzję P. G. zarzucił: 1. naruszenie art. 40c ust. 1 - 3 ustawy z dn. 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych - poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że w ustalonym stanie faktycznym organ II instancji nie kwestionuje ziszczenia się przesłanek uzyskania dopłaty w przepisach tych określonych; 2. naruszenie art. 40d ust. 3 pkt. 1 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia niezastrzeżonej w tym przepisie przesłanki uzyskania dopłaty w postaci wymogu, aby z wnioskiem o przyznanie dopłaty wystąpiła wyłącznie ta osoba, na którą wskazano w treści faktury, o której mowa w tym przepisie - a nie jej następca prawny; 3. naruszenie art. 553 k.c. i art. 510 § 1 k.c. - poprzez ich niezastosowanie, pomimo prawidłowego ustalenia przez organ o tym, że nabył on część gospodarstwa rolnego oraz że zawarł umowę cesji. Formułując te zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, zobowiązanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie niniejszej, decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji. Ponadto wniósł on o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd chciałby zauważyć, że podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 945 – zwanej dalej "u.o.n.r.r."). Ustawowe wyłączenie stosowania przepisów k.p.a., dotychczas przewidziane w art. 7 tej ustawy zostało wyeliminowane z porządku prawnego od 1 września 2017 r. (mocą noweli z 10 lutego 2017 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 624). Oznacza to, że organy administracji państwowej, rozstrzygające w przedmiocie pomocy udzielanej na podstawie u.o.n.r.r., powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), dopuszczać jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), ponadto zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz udzielić stronom wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany było ustalenie spełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania tej dopłaty określonych w u.o.n.r.r. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że decyzja organu w tym przypadku ma charakter związany, co oznacza, że sam fakt wydania oraz treść decyzji jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu jest ograniczony do minimum. Jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wadliwy dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bez rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności faktycznych. Zasady udzielania dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany zostały określone w rozdziale 9 b u.o.n.r.r. Znajdujące się w tym rozdziale przepisy określają zarówno warunki, jakie musi spełniać producent rolny aby uzyskać dopłaty (art.40 c) oraz warunki jakie musi spełniać wniosek o przyznanie dopłat i załączone do niego dokumenty (art. 40 d). Zgodnie z treścią art. 40 c ust. 1 u.o.n.r.r. dopłaty z tytułu żutego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany udziela się producentom rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl ust. 2 tego przepisu warunkiem uzyskania dopłaty jest posiadanie przez producenta rolnego działek, na których uprawia się rośliny objęte dopłatami, których łączna powierzchnia jest nie mniejsza niż 1 ha (przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona uprawa lub grupa upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego). Wśród warunków uzyskania pomocy, jaki musi spełnić producent rolny jest również wymóg złożenie wniosku w terminie określonym przepisami wykonawczymi (tj. od dnia 15 stycznia do dnia 25 czerwca danego roku kalendarzowego). Dopłat udziela się zaś do powierzchni gruntów rolnych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany gatunków roślin uprawnych określonych w przepisach rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów (art. 40c ust. 3), przy czym materiał siewny powinien być: . zakupiony od: przedsiębiorcy wpisanego do ewidencji przedsiębiorców prowadzących obrót materiałem siewnym, rolnika wpisanego do ewidencji rolników, prowadzącego obrót materiałem siewnym wytworzonym w posiadanym gospodarstwie lub podmiotu prowadzącego obrót materiałem siewnym na obszarze innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, . wytworzony: przez przedsiębiorcę wpisanego do ewidencji przedsiębiorców, albo w gospodarstwie rolnym posiadanym przez rolnika wpisanego do ewidencji rolników w rozumieniu przepisów o nasiennictwie. W myśl uregulowań zawartych w art. 40 d u.o.n.r.r. do wniosku należy dołączyć oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub upoważnionego przez Prezesa Agencji pracownika, kopię faktury zakupu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, pochodzącej z okresu, w którym został zużyty do siewu materiał siewny zbóż lub roślin strączkowych (art. 40d ust. 3 lit. a). W ust. 4 art. 40 d u.o.n.r.r. zostały wymienione elementy, które powinna zawierać faktura tj.: datę sprzedaży, nazwę gatunku lub odmiany roślin, kategorię lub stopień kwalifikacji materiału siewnego oraz numer partii materiału siewnego. Wymienione przepisy ustawy w sposób wyczerpujący określają przesłanki uzyskania przez producentów rolnych dopłat do materiału siewnego. Wśród tych przesłanek nie został sformułowany wprost wymóg, aby materiał siewny został zakupiony i zużyty przez producenta rolnego wnioskującego o przyznanie dopłaty. W tej sytuacji powołanie się przez organy na okoliczność przedstawienia dowodu zakupu materiału siewnego (faktury VAT), wystawionego na ojca wnioskodawcy, jako na okoliczność świadczącą o niespełnieniu przesłanej uzyskania wnioskowanej dopłaty nie mogło zyskać aprobaty Sądu. Wydanie decyzji odmownej wymagało bowiem szerszej analizy ustawowych przesłanek przyznania pomocy (w tym - uwzględnienia celów ustawy) i dokonania ustaleń faktycznych w szerszym zakresie. Dopłaty, o których mowa w/w przepisach przysługują z tytułu użycia do siewu materiału odpowiedniej, wysokiej jakości. Celem przedmiotowej dopłaty jest bowiem podwyższenie jakości zbieranych plonów. Potwierdzeniem, czy gwarancją tej jakości jest zakup materiału siewnego od określonego przepisami podmiotu, a wymagania dotyczące samego wniosku pozwalają potwierdzić, że materiał zużyty do siewu (przeprowadzonego w określonym ustawą terminie) ma właściwości materiału kwalifikowanego lub elitarnego. Producent rolny wnioskujący o przyznanie dopłaty zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności wykazać, że posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, następnie, że na tych działkach uprawia się gatunki roślin objętych dopłatami oraz że grunty rolne wchodzące w skład tych działek zostały obsiane materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany (zakupionym u określonego podmiotu) w okresie liczonym od 15 lipca roku poprzedzającego złożenie wniosku. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organy obu instancji nie przeprowadziły oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez skarżącego wyżej omówionych wymogów przyznania dopłaty z tytułu zużytego do siewu materiału siewnego. Ograniczyły się do przeanalizowania jednej przesłanki określonej w art. 40 d ust. 3 pkt 1 u.o.n.r.r. i to bez rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego – naruszając tym samym zasady określone w art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Do akt sprawy dołączono kopię wypisu aktu notarialnego potwierdzającego nabycie przez skarżącego (w drodze umowy darowizny) w dniu [...] listopada 2017 r. nieruchomości gruntowych składających się z działek ewidencyjnych o numerach [...] o łącznej powierzchni 6,0676 ha, położonych w miejscowości D. (k. 18-25 akt adm.). Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez skarżącego we wniosku o przyznanie dopłaty działka nr ew. [...] została obsiana materiałem siewnym o cechach elitarny lub kwalifikowany na obszarze o powierzchni 3,40 ha. Obowiązkiem organów było w tych okolicznościach zweryfikowanie tego oświadczenia oraz ustalenie, czy nabyte przez skarżącego w drodze umowy darowizny nieruchomości gruntowe wchodziły w skład gospodarstwa rolnego poprzednika i czy na gruntach wchodzących w skład tej nieruchomości uprawiane jest pszenżyto objęte dopłatami i czy na tych gruntach wysiany został (w terminie określonym przepisami u.o.n.r.r.) materiał siewny, którego zakup potwierdzony został fakturą VAT dołączoną do wniosku. Następnie organy powinny były rozważyć spełnienie wymogów przyznania pomocy z uwzględnieniem treści art. 553 k.c. W świetle bowiem tego przepisu, w wypadku gospodarstwa rolnego, przedmiotem zbycia mogą być też poszczególne nieruchomości, na których gospodarstwo rolne zostało zorganizowane wraz z zabudowaniami, urządzeniami i inwentarzem (a także wszystkim, co zostało nasadzone na gruntach – w myśl zasady superficies solo cedit), stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami i obowiązkami związanymi z gospodarstwem rolnym. Takie stanowisko jest prezentowane w doktrynie (vide: R. Budzinowski Kodeks cywilny, t. I, Art. 1–44911, red. M. Gutowski, Warszawa 2016, s. 320) i w pełni zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu Sąd podkreśla, że prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego to jedynie wierzytelności wynikające ze stosunków cywilnoprawnych łączących osobę prowadzącą gospodarstwo rolne z innymi podmiotami w związku z wykonywaniem działalności rolniczej (np. z umów dostaw, umów ubezpieczeniowych). W skład gospodarstwa rolnego nie wchodzą natomiast prawa majątkowe związane z jego prowadzeniem, a wynikające z prawa administracyjnego. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując, że umowa cesji wierzytelności z dnia [...] października 2017 r. (k. 15 akt adm.) nie mogła odnieść skutku prawnego w postaci nabycia przez skarżącego uprawnień do dopłat w sytuacji, gdy uprawnienie to realizuje się w drodze wydania pozytywnego rozstrzygnięcia władczego przez właściwy organ administracji państwowej po ustaleniu spełnienia określonych wymagań ustawowych. Zarzut naruszenia art. 510 §1 k.c. nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Ocena zaś zasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w skardze, byłaby przedwczesna z uwagi na wadliwość postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Brak odniesienia się do całości materiału dowodowego, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia spełnienia wszystkich warunków przyznania dopłat określonych w art. 40 c i art. 40 d u.o.n.r.r., stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.