II SA/Bd 469/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku H. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu garaży nietrwale związanych z gruntem na terenie dz. Nr [...] położonej u zbiegu ulic: [...] nr [...] i [...] oraz budowę zjazdu z dz. Nr [...] we W. Następnie postanowieniem z [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta W. na żądanie E. Ś., J. K., M. W., R. K., Z. C. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ strony wnioskujące bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Decyzją z [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 i 105 kpa i na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) uchylił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu z dz. Nr [...] we W. oraz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu garaży blaszanych nietrwale związanych z gruntem na dz. Nr [...] położonej przy ul. [...] – [...] we W. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K., E. Ś., M. W., Z. G., W. W., M. M., A. K. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, iż zaskarżona decyzja w pkt 3 objęta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto zarzucili, iż przedmiotem wznowienia postępowania była okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a organ pierwszej instancji po wznowieniu rozstrzygał inne kwestie negatywnie nie mające związku z decyzją wznowieniową i dopuścił się uchybienia jakim było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Zdaniem odwołujących się organ błędnie też ocenił fakt utraty mocy dotąd obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wpływ tego faktu na kontynuowanie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 151 § 1 kpa - kończy się wydaniem przez organ decyzji, w której: 1. odmawia on uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawiera wprawdzie w swojej treści uchylenie decyzji dotychczasowej, jednakże nie w całości zawiera nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy, bowiem w części zawartej w punkcie 2 rozstrzygnięcia umarza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu z dz. nr [...] we W. Organ odwoławczy stwierdził również, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując zażalenie H. M. na postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] r. znak: [...] ustaliło, że zjazd z ulicy [...] na działkę nr [...] został wykonany podczas budowy utwardzonej jezdni oraz chodników na ulicy [...], a tym samym wobec ustaleń organu wyższej instancji o istnieniu powyższego zjazdu postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć – jest nieupoważniony, bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. sygn. akt: [...] z dnia [...]r. uchylające cyt. postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg umarzające postępowanie zostało wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6.03.2006r. sygn. akt: II SA/Bd 624/05 uchylone z powodu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez H. M. na postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt: [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie (postanowienie doręczono organowi I instancji w dniu 12.07.2006 r.). Postanowienie to nie zostało zaskarżone do WSA. Dlatego też Kolegium podkreśliło, że skutkiem powyższego jest to, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...]r. znak: [...] dotyczące warunków lokalizacji zjazdu z nieruchomości do drogi publicznej. Zatem umorzenie postępowania w części dotyczącej uzgodnienia z zarządcą drogi zjazdu jako bezprzedmiotowego jest nieuzasadnione. W skardze wniesionej do Sądu H. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: – art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta W. w części, w której umarza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zjazdu, została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, – rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa – poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i nie rozpatrzenie merytorycznie sprawy mimo, iż w roku postępowania nie wykazano, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wadliwy z rażącym naruszeniem prawa procesowego, nie wykazano zastrzeżeń merytorycznych, ani też nie zakwestionowano stanu faktycznego, co obligowało organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, – naruszenie przepisu art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów materiałów w sprawie, a jednocześnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – bez podjęcia próby merytorycznego rozpoznania sprawy, – naruszenie art. 12 kpa wyrażającego zasadę szybkości i prostoty postępowania, nakazującego organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prawa służącymi do załatwienia sprawy poprzez niewydanie orzeczenia reformatoryjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku ku temu przesłanek, – naruszenie art. 6, 7, 8 kpa poprzez działanie organu wbrew zasadzie praworządności przez nierozpoznanie sprawy co do istoty i niewydanie rozstrzygnięcia merytorycznego i niezałatwienie sprawy, a jednocześnie naruszenie słusznego interesu obywateli, co sprzeciwia się także zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie jest zasadna. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 145 § 1 Kpa zgodnie, z którym postępowanie może być wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną po powołaniu się na jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W związku z tym istotne staje się ustalenie co należy rozumieć przez pojęcie sprawy administracyjnej. Co prawda nie jest ona przez żaden z przepisów prawa bezpośrednio definiowana. W praktyce nie budzi jednak wątpliwości to, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem w nowej sprawie, którego granice są determinowane przez decyzję kończącą postępowanie we wznowionej sprawie. Oznacza to, że organ administracji we wznowionym postępowaniu ma orzec dokładnie o takich samych zagadnieniach jakie znalazły się w decyzji kończącej pierwotne postępowanie. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] określone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 6 garaży oraz zjazdu do nich. W związku z tym we wznowionym postępowaniu powinna być wydana decyzja rozstrzygająca o warunkach zabudowy zarówno garaży jak i zjazdu do nich. Za taką koniecznością przemawiają również względy pragmatyczne gdyż w praktyce nie jest możliwe orzekanie o lokalizacji garaży bez rozwiązania problemów dojazdu do nich. Dlatego też należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że we wznowionym postępowaniu powinna być rozstrzygnięta zarówno kwestia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży, jak i zjazdu do nich. Mówiąc o instytucji wznowienia postępowania administracyjnego należy pamiętać o tym, że celem wznowionego postępowania jest wydanie decyzji w myśl art. 151 § 1 Kpa rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zatem uwzględniających zarówno okoliczności faktyczne jak i prawne istniejące w dacie wydawania decyzji we wznowionym postępowaniu. W związku z tym organy powinny przy wydawaniu decyzji kończącej wznowione postępowanie uwzględnić zarówno okoliczności faktyczne jak i prawne nie tylko istniejące w momencie wydania pierwotnej decyzji, ale również zmiany jakie zaszły w stanie faktycznym i prawnym pomiędzy jej wydaniem, a zakończeniem wznowionego postępowania. Właśnie takie okoliczności wzięło pod uwagę Kolegium przy wydawaniu drugiej decyzji, zwróciło ono bowiem uwagę na to, że wcześniejsze orzeczenia w przedmiocie lokalizacji zjazdu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym również we wznowionym postępowaniu zachodziła konieczność orzeczenia o zjeździe gdyż postępowanie w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe w znaczeniu art. 105 § 1 kpa. W obrocie prawnym występował bowiem podmiot postępowania (którym jest wnioskodawca) i przedmiot postępowania (którym w tym przypadku jest planowane przedsięwzięcie). Jednocześnie organ I instancji przy ocenie przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego i ewentualnego ich wpływu na prawidłowość pierwotnej decyzji całkowitym milczeniem pominął kwestię lokalizacji zjazdu z nieruchomości przyjmując, iż postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Takie postępowanie organu I instancji skutkuje tym, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie było w ogóle prowadzone, w związku z czym organ odwoławczy w praktyce przeprowadzając dowody w tym zakresie wydawałby decyzję w I instancji, co pozostawałoby w sprzeczności z wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też postępowanie organu odwoławczego nie naruszało postanowień art. 138 § 2 Kpa określającego w jakich sytuacjach organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie kasacyjne. Skoro bowiem organ odwoławczy nie miał możliwości podjęcia decyzji co do meritum to i podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie. W związku z tym nie stwierdziwszy naruszeń prawa mogących mieć wpływ na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.