II SA/Bd 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję SKO we W. z dnia [...] marca 2011 r. nr SKO [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu szkód spowodowanych przez powódź 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) kwotę100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Decyzją z [...] r. działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik GOPS w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku przekazania jej do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. sygn. akt [...], przyznał skarżącemu J. J. zasiłek celowy w kwocie 2000 zł przysługujący w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. Organ I instancji ustalił, że w gospodarstwie rolnym o powierzchni 6,88 ha w tym upraw rolnych o powierzchni 6,00 ha, którego właścicielem jest skarżący, powstała szkoda w uprawach rolnych wynosząca 34 % średniej rocznej produkcji rolnej. Powyższe straty wynikają z protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi - deszcz nawalny - powódź sporządzonego w dniu 1.07.2010 r. Kwota zasiłku celowego została przyznana w obniżonej wysokości ze względu na nie spełnienie warunków, o których mowa w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889). Z przedstawionej przez skarżącego polisy wynika, że ubezpieczenie dotyczy mienia ruchomego od ognia, huraganu, powodzi, podtopienia, deszczu nawalnego, gradu, opadów śniegu, uderzenia pioruna, eksplozji, osunięcia się ziemi, lawiny, tąpnięcia, upadku statku powietrznego na sumę ubezpieczenia 50 000 zł oraz za opłatą dodatkowej składki aparatów i innych urządzeń elektrycznych - od przepięć spowodowanych wyładowaniami atmosferycznymi na sumę ubezpieczenia 10 000 zł. Okolicznością bezsporną jest, że szkoda powstała wyłącznie w uprawach rolnych. Bezsporne jest również iż umową ubezpieczenia zostało objęte wyłącznie mienie ruchome (w tym zwierzęta gospodarskie), natomiast nie zawarto umowy ubezpieczenia upraw rolnych. Zdaniem organu I instancji w opisanym wyżej stanie faktycznym zachodzi konieczność obniżenia zasiłku celowego o 50 %, tj. do kwoty 2000 zł, albowiem wnioskodawca nie posiadał ubezpieczenia upraw rolnych, w których faktycznie wystąpiła szkoda. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt zawarcia umowy ubezpieczenia zwierząt gospodarskich, skoro szkoda nie wystąpiła wśród zwierząt gospodarskich. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wskazując, że polisa ubezpieczenia mienia ruchomego w gospodarstwie rolnym obejmuje swym zakresem ubezpieczenie mienia ruchomego, a więc wszystkich zwierząt gospodarskich. Skarżący domaga się wypłacenia zasiłku w pełnej wysokości. W jego ocenie organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść § 7 w/w rozporządzenia, gdzie mowa jest o obniżeniu wypłaty świadczenia o 50 % w przypadku braku objęcia ubezpieczeniem co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczywszy stan faktyczny wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. "Pomoc jest udzielana jednorazowo w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Dalej zgodnie z § 4 "Pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy". Dalej SKO wywodziło, iż "w rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem art. 7 i 77 § 1 kpa". Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika konieczność uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Przekonanie o tym, iż taki jest stan rzeczywisty sprawy, jaki został ujawniony w postępowaniu i utrwalony w aktach sprawy oraz poparty dowodami, uzyskuje się m.in. przez badanie wiarygodności dowodów, a także przez logiczną ocenę wszystkich zgromadzonych faktów i dowodów. W art. 7 k.p.a. jest mowa o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, który powinien być wyjaśniony na tyle, na ile tego wymaga rozstrzygnięcie sprawy. Następnie organ przytoczył treść § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r., z którego wynika, że pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu uznał je za nieuprawnione i podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu przedstawił podobną argumentację jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcia się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 132, poz. 889), zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Zgodnie z przepisem § 2 cyt. rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W przypadku spełnienia przesłanek przyznania pomocy określonych w § 2 rozporządzenia prawodawca przewidział w § 5 możliwość otrzymania zasiłku w dwóch różnych wysokościach: 1) 2.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan, 2) 4.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan. W kontrolowanej sprawie w sposób nie naruszający prawa ustalono, że skarżący spełnia wymogi z § 2 rozporządzenia i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni użytków rolnych powyżej 5 ha użytków rolnych, co pozwalałoby na przyznanie mu pomocy w wysokości, o której mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia. Sporne pomiędzy stronami jest natomiast to, czy zaszła określona w § 7 rozporządzenia przesłanka pomniejszenia zasiłku. Zgodnie z tym przepisem "pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny". Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że dokonana przez organy wykładnia tego przepisu jest nieprawidłowa, co skutkowało wypłatą świadczenia w niepełnej wysokości. Analizowany przepis posługuje się spójnikiem alternatywy, któremu w języku polskim odpowiada słowo "lub", a który charakteryzuje się tym, iż powstałe z niego zdanie jest prawdziwe wtedy, gdy chociaż jeden z jego argumentów jest prawdziwy. Zatem łącznik "lub" wskazuje na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy stanowi samoistną i wystarczającą podstawę przyznania pomocy. W przedmiotowej sprawie pomoc winna wynosić 100 % jej wartości, ponieważ skarżący spełnił wymogi narzucone przez przepisy i posiadał ubezpieczenie w zakresie umowy ubezpieczenia obejmującej ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Ratio legis analizowanego uregulowania było zmotywowanie rolników do zawierania umów ubezpieczenia gospodarstw i wynagrodzenie tych, którzy zdecydowali się na to, przy czym prawodawca w żaden sposób nie uzależnił wypłaty konkretnych świadczeń w zależności od rodzaju zawartej umowy ubezpieczenia, byle by tylko ubezpieczenie obejmowało jeden z elementów wskazanych w § 7 rozporządzenia, tj. uprawy rolne lub zwierzęta gospodarskie. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.