II SA/Bd 469/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu J. J. i R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r, nr [...] w przedmiocie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 469/20 UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. i S. N., A. i [...] S. , M. K., D. i J. R., I. i A. J., J. E. oraz Ł. N., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie ośmiu budynków garażowych na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez J. J. i R. J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2017 roku, znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] znak: [...], ustalono warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie ośmiu budynków garażowych na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. Po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji przez J. i R. J., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli Państwo J. i R. J., który wyrokiem z dnia [...] października 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 394/18) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. Burmistrz S. wydał decyzję nr [...], znak: [...], ustalając warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie ośmiu garaży blaszanych na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i R. J. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie zespołu ośmiu garaży blaszanych na terenie działki nr [...] w miejscowości S., zaskarżonej decyzji zarzucając: . wydanie decyzji dla O. S. P., nie będącej stroną niniejszego postępowania, wnioskodawcą, jak również nie będącej stroną uchylonej decyzji z dnia [...].12.2016 r. oraz uchylonej decyzji z dnia [...].09.2017 r. . brak ustosunkowania się organu I instancji w zaskarżonej decyzji do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...].10.2018r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 394/18, uchylającego decyzje organów I i II instancji w sprawie niniejszej, . naruszenie przepisów art. 61 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów, a także 12 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przewlekle, bez istotnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i 77 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szeroko przedstawił mające zastosowanie w sprawie przepisy materialnoprawne tj. art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: . linii zabudowy; . wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; . szerokości elewacji frontowej; . wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; . geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), a ponadto organ administracji winien ustalić, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. Wskazano, że analiza obszaru powinna zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie drugim dopuszczono się wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanym przypadku, za minimalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przyjęto wartość równą wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...], zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy [...], tj. 0,22, za maksymalny średnią powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym - 0,44. Wskazano, że podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jak wskazało Kolegium - został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku parametr ten ustalono na podstawie zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. Wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania geometrii dachu można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do przeważającej zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie lub zabudowy bezpośrednio sąsiadującej itp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną posiadająca uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że istotnym w sprawie zagadnieniem jest, czy wniosek o udzielenie warunków zabudowy dotyczy nowej zabudowy, jak to przedstawiono we wniosku, czy też dotyczy zabudowy już istniejącej, jak wywodzili skarżący. Problem ten jest istotny dlatego, że- po pierwsze, nie w każdym przypadku domagania się udzielenia warunków zabudowy w stosunku do zrealizowanej inwestycji, jest możliwe ich uzyskanie, a po drugie - zrealizowanie zmiany zagospodarowania terenu, wymaga uwzględnienia tego faktu w decyzji udzielającej warunków zabudowy. Przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej, co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie warunków zabudowy wskazywał na inwestycję zamierzoną, a nie zrealizowaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które wskazują, że organy prowadzące przedmiotowe postępowanie winny były poczynić ustalenia dotyczące celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, pamiętając o tym, że uzyskanie żądanej przez wnioskodawców decyzji w sytuacji zrealizowania inwestycji jest możliwe jedynie na potrzeby postępowania legalizacyjnego(w orzecznictwie wyrażany jest pogląd o braku możliwości domagania się od inwestora decyzji o warunkach zabudowy w trybie naprawczym - patrz m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11). Przy określeniu wymagań wynikających z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., a dotyczących: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz -geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), organy winny były wskazane dane odnieść do konkretnych parametrów powstałej inwestycji. Tymczasem w ocenie Kolegium, organ I instancji warunku tego nie spełnił, określając wskazane parametry bez uwzględnienia faktu istnienia garaży opisanych we wniosku i pomijając konieczność oceny, czy zrealizowana inwestycja spełnia ustalone w decyzji ww. parametry. Zachowały się więc tak, jakby wniosek dotyczył mającej dopiero powstać inwestycji, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Przede wszystkim wskazano, że treść wniosku jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej bowiem strony wniosek dotyczy "budowy 8 szt. garaży blaszanych", z drugiej zaś dotyczy budowy budynków i to w liczbie dwóch: "budynku garażowego - zespół 5 szt. oraz "budynku garażowego - zespołu 3 szt., o różnych parametrach. Organ przeszedł do porządku nad okolicznością, że garaż blaszany nie stanowi budynku, choćby już z tego powodu, że nie jest trwale związany z gruntem ani nie posiada fundamentów. Garaż blaszany należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 pb, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b pb. Taką też definicję garaży blaszanych, przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (- wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; - wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10). W tych warunkach organ winien usunąć powyższą nieprawidłowość wniosku poprzez ustalenie, czy chodzi o poszczególne garaże blaszane, czy o ich zespół lub zespoły, czy chodzi o budynki lub ich zespoły. Twierdzenie, że blaszany garaż jest budynkiem, musiałoby zawierać uzasadnienie w tym zakresie, które powinno było zostać zweryfikowane przez organ I Instancji. Wskazane zaniechanie organu I instancji, zdaniem Kolegium doprowadziło do wadliwej sentencji decyzji, albowiem udzielono warunków zabudowy nie na garaże blaszane ani ich zespoły, lecz na budynki garażowe, a więc obiekty, które nie są blaszanymi garażami. Pomijając już, że orzeczenie to jest w istocie sprzeczne z wnioskiem, to dodatkowo stoi w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym. Z załączonych do akt fotografii wynika bowiem, że w istocie chodzi o zespół blaszanych garaży, nie zaś o budynki. Dodatkowo decyzja organu I instancji w przekonaniu organu II instancji jest wadliwa, albowiem udzielono warunków zabudowy Gminie S. - O. S. P., a więc podmiotowi, który nie był wnioskodawcą, więc i stroną postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia niezbędnych przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., W ocenie Kolegium należy na wstępie zwrócić uwagę na dokonanie niewystarczającej analizy w zakresie wykazania kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie stanowiska o zaistniałej kontynuacji funkcji szeregowo-garażowej stanowiło jedno zdanie, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji garażowej znajdującej się na terenie analizowanym, które poprzedzone zostało ustaleniem (w zakresie zabudowy garażowej), iż na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i garażowa. Pominięto więc ustalenie okoliczności, czy na obszarze analizowanym występuje funkcja szeregowo - garażowa i jakie ma to znaczenie dla ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji garażowej. Ponadto przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. , poz. 1589), wymaga dokonania przez organ określenia sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, czego nie dopełniono. Analiza w zakresie kontynuacji funkcji dotyczyć winna nie tyle możliwości posadowienia garażu związanego z funkcją mieszkaniową, ale możliwości posadowienia zespołu garaży szeregowych w liczbie 8, które łącznie z istniejącymi 4 garażami, jak świadczy o tym materiał fotograficzny (tej okoliczności organy nie ustaliły), stanowić mogą zespół 12 garaży, tym bardziej, że problem nie jest jednoznaczny i oczywisty, o czym może świadczyć rozbieżność poglądów w tym zakresie występująca w orzecznictwie. Dla przykładu można wskazać wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/G1 241/18, w którym wskazano, że niewskazanie w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, nie świadczy o braku wykazania kontynuacji funkcji zabudowy. Tymczasem WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., stwierdził, że do przyjęcia kontynuacji funkcji niezbędne jest wykazanie przez organy, iż w granicach obszaru analizowanego występuje skupisko nieruchomości oznaczonych jako garaże w liczbie zbliżonej do projektowanej. Nieprawidłowo zdaniem Kolegium określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem organy przyjęły określenie go w wielkościach maksymalnej i minimalnej, a więc niezgodnie z ww. przepisem. Przyjęcie ewentualnego odstępstwa od wartości średniej byłoby możliwe, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, lecz wymagałoby to wykazania, że wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia co oznacza, że odstąpienie to musiałoby zostać w tym zakresie uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego wadliwie określono też szerokość elewacji frontowej przyjmując, że dla każdego budynku będzie wynosić od 3 m do 6 m. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że szerokość tej elewacji wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Skoro organy przyjęły, że na obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 10,6 m, to uwzględniając 20 % tolerancję, możliwość wyznaczenia szerokości omawianej elewacji ograniczała się w liczbach od 8,5 m do 12,7 m. Tymczasem przyjęte przez organy wielkości oznaczają możliwość znacznego przekroczenia tych wartości. Każda elewacja 3 metrowa pomnożona przez 8 garaży daje bowiem wartość 24 m, a każda elewacja 6 metrowa pomnożona przez liczbę 8 garaży daje wartość 48 m. Przyjęcie innych wartości niż średnia szerokość elewacji występująca na terenie analizowanym wymagałaby zastosowania § 6 ust. 2, pozwalającego na dokonanie odstępstwa, jednak wymagałoby to uzasadnienia nawiązującego do analizy tekstowej, czego zaniechano. W związku z powyższym organ I instancji zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a działanie Burmistrza S. było jedynie pozorowane, co w sposób oczywisty wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], dlatego rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji raz jeszcze przeanalizuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 394/18, a szczegółowe wywody na ten temat przedstawi w rozstrzygnięciu nowo podjętej decyzji. W skardze do Sądu J. J. i R. J. wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem w całości tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r, o numerze [...], uchylającej decyzję nr [...] Burmistrza S. z dnia [...].12.2019r. znak sprawy [...].[...].64.2016 oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego Zaskarżonej decyzji zarzucono: . naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez zastosowanie błędnej podstawy prawnej do swojego rozstrzygnięcia, ponieważ SKO wydało decyzję kasacyjną w oparciu o przepis kpa upoważniający go w zaistniałym stanie faktycznym wyłącznie do orzeczenia co do istoty sprawy. . naruszenie art.138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sposób prawidłowy i nie orzeczenie co do istoty sprawy. W ocenie składających sprzeciw, organ I instancji powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący podnieśli, że treść objętej sprzeciwem decyzji wyraźnie wskazuje, że SKO rozstrzygnął kasacyjnie tj. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do rozstrzygnięcia ponownie temu organowi, jednak dla takiego rozstrzygnięcia podstawę prawną określa nie powołany w decyzji jako podstawa prawna przepis art.138 § 1 pkt 2 kpa, a art. 138 § 2 kpa. Analizując treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zdaniem skarżących stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do jej umorzenia, co w sprawie jest bezsporne, dlatego też obierając ww. podstawę dla swojego rozstrzygnięcia, SKO powinno uchylając decyzję, rozpoznać sprawę merytorycznie, czego jednak nie uczyniło. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sposób prawidłowy, tj. poprzez zaniechanie powtórnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżący podnieśli, że na podstawie tego przepisu SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Tymczasem katalog decyzji możliwych do wydania przez organ i ich rodzaj w oparciu o ww. przepis jest zamknięty. Zgodnie z tym przepisem SKO po uchyleniu decyzji, może jedynie orzec co do istoty sprawy. Skarżący stwierdzili, że mieli więc prawo oczekiwać, iż organ odwoławczy wyda merytoryczne rozstrzygnięcie zwłaszcza, że o takie rozstrzygnięcie wnosili w ostatnim swoim odwołaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr 461 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Kolegium, zawierała rozstrzygnięcie niekompatybilne z treścią tego przepisu, bowiem orzeczono w niej o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co stanowi dyspozycję innego przepisu proceduralnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy stwierdzić, że organ ten wadliwie przywołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, natomiast treść objętej sprzeciwem decyzji wyraźnie wskazuje, że Kolegium rozstrzygnęło kasacyjnie tj. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do rozstrzygnięcia ponownie temu organowi, jednak dla takiego rozstrzygnięcia – jak słusznie wskazują skarżący - podstawę prawną określa nie powołany w decyzji jako podstawa prawna przepis art.138 § 1 pkt 2 kpa, a art. 138 § 2 kpa. Zasadnicza wadliwość zaskarżonej decyzji dotyczy faktu, że organ w głównej mierze oceniał ustalenia decyzji 271 z [...] września 2017r., zamiast decyzji 461 z [...] grudnia 2019r. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego stanowi powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 394/18 bez uwzględnienia, że wydana po tym orzeczeniu decyzja organu I instancji stanowi nowe rozstrzygnięcie, do którego należy odnieść się merytorycznie i indywidualnie. Organ przywołuje treść sentencji decyzji nr [...] nie dostrzegając, że organ I instancji wydał nową decyzję inaczej określając przedmiot inwestycji, w zgodzie z wnioskiem. Organ odnosił się również do parametrów zabudowy określonych w wyeliminowanej z obrotu decyzji. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji, bowiem uchybienie w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009r., I OSK 649/09). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.