II SA/Bd 470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi K. Spółdzielni Handlowej w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. Spółdzielni Handlowej w R. kwotę 500 (pięćset) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownik Wydziału Infrastruktury i Budownictwa ustalił na wniosek A. J., E. J. i W. J. wspólników "[...] Spółka Jawna warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo - handlowego na pawilon biurowo – handlowy, na działce nr 43/3 położonej w [...] przy ul. [...] (dawnej ul. [...]). Odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Handlowa w [...], zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy z 27 marca 2003 r. oraz art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w stadium uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w[...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę wniosła w/w Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa, ustanowioną w tym przepisie oraz art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie, że nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w stadium uzgadniania projektu decyzji przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9.12.2009r., sygn. akt II SA/Bd 567/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] stwierdzając, że zebrany materiał nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie dokładne zbadanie istnienia interesu prawnego strony skarżącej, mając na uwadze treść przywołanego przepisu art. 28 kpa. W związku z powyższym Kolegium wezwało stronę pismem z dnia 29.03.2010 r. do wykazania, że przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu tj. wykazania interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, na co Spółdzielnia pismem z dnia [...] r. odpowiedziała, iż jest właścicielem działki nr 44/8 oraz dzierżawcą połowy działki nr 42/3, sąsiadujących bezpośrednio z działkami, na których ma zostać realizowane zamierzenie inwestycyjne (43/1 i 43/2) objęte zaskarżoną decyzją i fakt ten implikuje obowiązek uznania, interesu prawnego KDSH w [...] jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynikającego z treści art. 28 kpa w związku z art. 140, 144 i 222 § 2 kodeksu cywilnego. Orzekając ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała interesu prawnego mąjącego umocowanie w przepisach prawa, z którego wynikałoby, iż przysługują jej prawa strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że skarżąca nie podała żadnych okoliczności faktycznych, z których można by wywieść, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na jej nieruchomość wykorzystywaną na prowadzenie działalności handlowej; nie wyjaśniła, w jaki sposób inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości przeznaczenia i użytkowania jej działek, a samo sąsiedztwo z nieruchomością, na której ma być planowana inwestycja nie wystarcza do uznawania danej osoby za stronę postępowania. W ocenie organu, jeżeli skarżąca twierdzi, że inwestycja oddziaływać może na jej nieruchomości, to powinna to wykazać i wskazać przynamniej stan faktyczny, czy okoliczności uzasadniające jej zdaniem zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, z których wywodzi takie oddziaływanie, a sam fakt, że odwołująca jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja nie jest wystarczający dla uznania, iż przysługuje jej prawo strony. Podkreślono, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w sprawie i osoba taka może mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny. Ponadto wskazano, że planowana inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo - handlowego na terenie działki nr 43/3, położonej w [...] przy ul. [...] nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, póz. 2573 ze zm.). W skardze do sądu [...] Spółdzielnia Handlowa w [...] wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 15 kpa poprzez nie uchylenie i nie przekazanie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] roku znak [...] do rozstrzygnięcia organowi I instancji, co pozbawiło skarżącego prawa do rozpatrzenia kwestii posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie przez dwie instancje organów administracyjnych oraz naruszenie art. 28 kpa w wyniku jego niewłaściwej interpretacji i zastosowania, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w umorzonym postępowaniu odwoławczym z uwagi na brak interesu prawnego. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] r. [...] w sposób oczywisty narusza jej interes prawny poprzez nieuzasadnione pozbawienie jej prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje postępowania administracyjnego oraz odmowę przyznania jej praw strony w postępowaniu, a przez to uniemożliwienie ochrony praw właścicielskich. Realizacja inwestycji w kształcie przewidzianym w zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...], w ocenie skarżącej spowoduje bezpośredni uszczerbek w prawach właścicielskich poprzez poddanie nieruchomości immisjom pośrednim (hałas, kurz, gwar, itp.) oraz bezpośrednim (ograniczenie zamierzeń inwestycyjnych). W ocenie skarżącej chybione i niczym nie nieuzasadnione są twierdzenia SKO o wyłącznie faktycznym interesie skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, opartym na zamiarze niedopuszczenia do wykonywania działalności konkurencyjnej (wobec skarżącej) przez inwestora, zwracając ponownie uwagę, że jest właścicielem działki nr 44/8 oraz dzierżawcą (na podstawie umowy zawartej na okres 10 lat) połowy działki nr 42/3, sąsiadujących bezpośrednio z działkami, na których ma zostać realizowane zamierzenie inwestycyjne (nr 43/1 i 43/2), objęte decyzją Burmistrza miasta [...] Nr [...] z dnia [...] roku znak [...]. Spółdzielnia podniosła, że na swojej nieruchomości zamierza zrealizować obiekt budownictwa mieszkaniowego i jest szczególnie zainteresowana ochroną jej praw właścicielskich (w tym art. 40, 144 i 222 § 2 kodeksu cywilnego) gdyż wpłynie to w sposób oczywisty na możliwość realizacji zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego z uwagi choćby na zasadę sąsiedztwa wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obiekt na działce sąsiedniej nie będzie obiektem mieszkalnym, wpisującym się w kompleks architektoniczny tzw. starego miasta). Wskazano, że sam fakt zmniejszenia wartości działki skarżącej także jest niekwestionowany, choćby z uwagi na immisje bezpośrednie i pośrednie w sposób oczywisty związane z funkcjonowaniem handlu wielkopowierzchniowego. Skarżąca podniosła także, że pomocniczo wskazała przepisy prawa budowlanego, uzasadniając twierdzenie, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją, co już samo w sobie daje jej prawo do występowania w charakterze strony w całym przebiegu procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9.12.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 567/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku stwierdzając, że zebrany materiał nie pozwala na dokonanie oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, a jednocześnie, że nie jest rzeczą Sądu dokonywanie odpowiednich ustaleń w tym zakresie, bowiem byłoby to niedopuszczalnym zastępowaniem organu, przekroczeniem własnych kompetencji i wchodzeniem w kompetencje organu. Dlatego nie przesądzając bynajmniej ostatecznej oceny w tym zakresie oraz nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy – Sąd uznał, iż ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie dokładne zbadanie istnienia interesu prawnego strony skarżącej mając na uwadze treść przywołanego przepisu art. 28 kpa, a dalsze postępowanie organu uzależnione będzie od ustaleń organu w tym zakresie; szczególności dopiero po ustaleniu, że strona skarżąca ma interes prawny organ będzie mógł rozpatrzyć odwołanie skarżącej ustosunkowując się do zawartych w nim zarzutów, a także zarzutów przytoczonych potem w skardze. Wykonując wskazówki sądu, co dalszego załatwienia sprawy organ wezwał Spółdzielnię do wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu i ta, pismem z dnia 1.04.2010 r. odpowiedziała, iż jest właścicielem działki nr 44/8 oraz dzierżawcą połowy działki nr 42/3, sąsiadujących bezpośrednio z działkami, na których ma zostać realizowane zamierzenie inwestycyjne (43/1 i 43/2) objęte zaskarżoną decyzją i fakt ten implikuje obowiązek uznania interesu prawnego KDSH w [...] jako strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynikającego z treści art. 28 kpa w związku z art. 140, 144 i 222 § 2 kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga zatem ustalenia, czy skarżącej może przysługiwać interes prawny w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie reguluje tej kwestii wprost, jednakże kryteria ustalania kręgu podmiotowego wspomnianego wyżej postępowania zostały rozstrzygnięte w orzecznictwie. Orzecznictwo ukształtowane jeszcze przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. pod rządem poprzednio regulującej kwestie lokalizacji inwestycji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), zachowało pełną aktualność w obecnym stanie prawnym. Zgodnie zatem z utrwalonym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają, oprócz wnioskodawcy (inwestora), ubiegającego się o wydanie decyzji także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji lub też nieruchomości sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI S.A. 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz późniejsze, oparte na niej orzeczenia). Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominuje zaś pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], uznać należy zaprezentowane w niej stanowisko za nieuzasadnione. Słusznie wprawdzie organ odwoławczy podnosi, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje się w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Również w sytuacji uznania przez organ II instancji, że strona odwołująca się nie posiada takiego przymiotu – organ uprawniony jest do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka powinna być jednak wydana w zgodzie z pozostałymi przepisami k.p.a., w tym z art. 7 (zasada praworządności), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno zawierać wskazanie faktów, na których organ się oparł wydając decyzję). W ocenie Sądu w składzie niniejszym wszystkich tych elementów zabrakło w zaskarżonej decyzji. W jej motywach organ odwoławczy, poza przytoczeniem teoretycznych rozważań na temat badania interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i przytoczenia kilku poglądów na ten temat, nie wskazał praktycznie żadnego argumentu za nieuznaniem skarżącej za stronę postępowania. A przecież w sytuacji uznania jej za stronę przez organ I instancji – uzasadnienie dla oceny, że przymiotu takiego jednak nie posiada, wymagało tym większej staranności. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym – jako w postępowaniu kształtującym sposób korzystania z nieruchomości – jeżeli będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością lub korzystaniu z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 628/04). Należy wskazać, że w każdym postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej, ustalając krąg stron tego postępowania, powinien przede wszystkim określić zakres oddziaływania planowanej inwestycji i dopiero na tej podstawie zadecydować, czy dany podmiot posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął nawet próby określenia zakresu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na sąsiednie nieruchomości, przyjmując arbitralnie, że oddziaływania takiego nie będzie. Należy również wyjaśnić, że określenie obszaru i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. O prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania. Dlatego też w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, nie można twierdzić, że właścicielce nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji. Ma ona bowiem, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Prawa do bycia stroną na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ mógłby odmówić, gdyby wykazał, że uregulowane tą decyzją zamierzenie inwestycyjne, polegające w tym przypadku na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo - handlowego na pawilon biurowo – handlowy, na działce nr 43/3 położonej w [...] przy ul. [...], nie ma żadnego wpływu na nieruchomość skarżącej. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2008 r., II SA/Łd 301/08). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko organu II instancji, że samo zachowanie wymaganych odległości pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Określenie obszaru i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. O prawie do występowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w charakterze strony przez osobę, której przysługuje tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości nie decyduje aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale sam fakt oddziaływania. Zupełnie odrębną kwestią jest, czy podniesione przez skarżącą Spółdzielnię zarzuty w stosunku do planowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Oceny ich zasadności w świetle określonego w do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nastąpić może jedynie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji czynnego udziału w tym postępowaniu. W konsekwencji ustalenia, iż skarżąca Spółdzielnia nie są stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz umorzenia postępowania odwoławczego, nie doszło do merytorycznego badania sprawy zakończonej tą decyzją. Z tych przyczyn nie jest możliwe również w niniejszym postępowaniu sądowym objęcie rozstrzygnięciem Sądu opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta [...] stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wymieniona decyzja nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W niniejszym postępowaniu przed sądem mogą być badane jedynie prawne podstawy uznania na etapie postępowania odwoławczego, iż skarżąca Spółdzielnia nie była stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ będzie miał na względzie wykładnię przepisu art. 28 kpa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.