II SA/Bd 471/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr 524.102.8.2013KP, Burmistrz Gminy i Miasta Janikowo odmówił S. O. (skarżącemu) umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzonego decyzji nr 524.102.6.2013KP z 22 lipca 2020 r. W uzasadnieniu, po przytoczeniu okoliczności związanych z uznaniem pobranych przez skarżącego świadczeń pielęgnacyjnych za pobrane nienależnie i wydaniem ostatecznej decyzji w tym zakresie, jak i po przywołaniu treści art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), Burmistrz wskazał, że skarżący złożył już wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, który został załatwiony negatywnie oddzielną decyzją. Kolejny wniosek skarżącego o umorzenie odsetek od należności głównej nie zasługuje zaś na uwzględnienie, albowiem już w poprzednim postępowaniu dotyczącym umorzenia należności głównej przeanalizowano sytuację rodziny skarżącego, stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia wszelkich należności. Ocena ta w ocenie Burmistrza obowiązuje również w decyzji dotyczącej wniosku o umorzenie odsetek. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 24 stycznia 2022 r. znak SKO-4111/2157/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy, treści art. 30 ust. 9 u.ś.r. oraz kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o czym mowa w ww. przepisie, SKO stwierdziło, że organ I instancji "zbadał i ocenił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. Organ I instancji ustalił i przedstawił okoliczności związane z sytuacją dochodową skarżącego, co przedstawił w sposób niebudzący wątpliwości w zaskarżonej decyzji". Dalej SKO stwierdziło, że spłata kredytów nie może stawiać skarżącego w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do wszystkich innych świadczeniobiorców. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. O. podniósł, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny jego ciężkiej sytuacji rodzinnej i majątkowej związanej z wychowywaniem niepełnosprawnego dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd wniosku, że skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej wskazane, a wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu. Przedmiot kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Janikowo odmawiającą umorzenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący kwestionuje ocenę organów obu instancji co do niewystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jego rodziny, uzasadniających umorzenie wskazanej należności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesądzające odniesienie się do przedmiotu sporu byłoby w ocenie Sądu przedwczesne, a to z uwagi na inne, zasadnicze naruszenie prawa procesowego, które zaistniało na gruncie zaskarżonej decyzji. Z treści art. 107 § 3 k.p.a., wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek zawarcia w decyzji organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, oraz zawierać odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Uzasadnienie jest zatem istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi ponadto wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis powyższy, pozostając uznaniu organu kwestię zastosowania wobec strony dobrodziejstw komentowanej regulacji ("organ może") obliguje go do całościowej, dogłębnej oceny sytuacji rodziny osoby ubiegającej się o ulgę z tego przepisu. Musi wziąć pod uwagę wszystkie aspekty towarzyszące rodzinie (majątkowe, zdrowotne i życiowe) i to z uwzględnieniem każdego z członków rodziny (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bd 1167/21, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać należy, że świadczenia jak i należne ustawowo odsetki, co do zasady podlegają zwrotowi i ich umorzenie może mieć miejsce jedynie w przypadkach, które odbiegają od sytuacji standardowych, przeciętnych. Przykładowo nie uzasadnia umorzenia należności wyłącznie niski stan dochodów, które nie pochodzą z zatrudnienia lub działalności gospodarczej, lecz ze świadczeń publicznych (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 607/20). W orzecznictwie podnosi się, że występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej u osoby zdolnej do pracy, utrzymującej się jedynie ze świadczenia z opieki społecznej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe - takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba (oczywiście nie chodzi o chorobę stanowiącą podstawę przyznania świadczeń), ale i splot różnych okoliczności, składające się na "okoliczności szczególne". Niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia, kłóciłoby się to bowiem z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą subsydiarności. Analiza zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim jej uzasadnienia, wskazuje, że organ odwoławczy w zasadzie w ogóle nie rozpoznał zatem sprawy z wniosku strony ponownie w sposób merytoryczny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy ograniczył się do formalnej czynności utrzymania decyzji I instancji w mocy, nie pochylając się nad indywidualnymi okolicznościami faktycznymi o pierwszorzędnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o kompleksową ocenę, prawidłowo przy tym umotywowaną, czy w rodzinie skarżącego nie zachodzą takie okoliczności ("szczególnie uzasadnione okoliczności"), które umożliwiają zastosowanie wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu odsetek od nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy Janikowo nr 524.102.6.2013KP z 22 lipca 2020 r. Nie można uznać, by rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie składa w dominującej części z przytoczenia dotychczasowych okoliczności procesowych oraz teoretycznych rozważań dotyczących instytucji z art. 30 ust. 9 u.ś.r. (niezależnie od tego, czy trafnych, czy nie) pozwalało na poznanie toku rozumowania organu odwoławczego rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o umorzenie należności, a pochodzącego przecież od strony, której właściwe są konkretne, indywidualne uwarunkowania rodzinne, majątkowe i zdrowotne. Istotna jest tu zwłaszcza okoliczność wychowywania syna doświadczonego znaczną niepełnosprawnością (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w aktach sprawy), do której organ nawet się nie odniósł. Nie odniósł się zresztą do żadnego z ww. aspektów sytuacji osobistej strony, ograniczając się za to do lakonicznego stwierdzenia, że spłata kredytów nie może stawiać w pozycji uprzywilejowanej strony względem innych świadczeniobiorców. Pomijając już, że stanowisko to nie stanowi dogmatycznej tezy nieznoszącej krytyki bez względu na okoliczności sprawy (zniuansować należy przecież ocenę sytuacji, gdy powzięty kredyt związany jest z dostosowaniem miejsca zamieszkania lub środka transportu do niepełnosprawnego członka rodziny, jak i w związku z jego specjalnymi potrzebami, w tym sprzętowymi), to przede wszystkim stwierdzić należy, że organ skomentował jedynie wycinek sytuacji majątkowej skarżącego, nie odnosząc go do całości uwarunkowań finansowych towarzyszących jego rodzinie, zwłaszcza w kontekście stałych wymogów niepełnosprawnego dziecka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo zbadał i rozstrzygnął sprawę, odpowiednio w jego ocenie to uzasadniając. Powyższe wskazuje na szablonowy charakter uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Znamienne jest to, że całą zasadniczą część uzasadnienia Sąd był w stanie przytoczyć w części historycznej niniejszego uzasadnienia, która przecież w swej istocie ma być jedynie zwięzłym przedstawieniem stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Nie zostało zatem wyjaśnione, czy w ocenie SKO w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy występują szczególnie uzasadnione okoliczności umożliwiające zastosowanie wnioskowanej ulgi z art. 30 ust. 9 u.ś.r. w kontekście sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że oceny tej nie dokonał również organ I instancji, odwołując się w tym zakresie do ustaleń powziętych przy okazji innego rozstrzygnięcia (decyzji o odmowie umorzenia należności głównej), nie przywołując nawet tych ustaleń. Sprawa tym bardziej zatem jawi się jako rozstrzygnięcia w sposób aprioryczny, nieumotywowany indywidualnymi okolicznościami towarzyszącymi wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Sąd dopatrzył się naruszenia przez SKO przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., zasady postępowania dowodowego określonego w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a., jak również – niejako w efekcie - normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją powyższego było wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę uwagi wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim oceni, czy na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji jest w stanie rozstrzygnąć co do tego, czy w sprawie zaistniały, lub nie, szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny strony (oceni, czy sprawa nie wymaga ponownej analizy przez organ I instancji). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w tym ewentualne merytoryczne, winno zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione, z uwzględnieniem wszystkich aspektów sytuacji rodzinnej skarżącego.