II SA/Bd 472/14

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz L. K. decyzją z dnia [...].01.2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia przez J.M. z nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb B., gmina L. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].09.2013 r. M. S. zgłosił usunięcie drzewa gatunku kasztanowiec przy drodze gminnej B.-G. na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb B., bez wymaganego zezwolenia, przez J. M.. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na terenie wskazanej nieruchomości nie ma dowodów potwierdzających usunięcie drzewa w postaci pnia, kłody lub korzenia. Oględziny posesji J. M. także nie wykazały pozostałości po ściętym drzewie. Wzdłuż działki, na odcinku przyległym do drogi gminnej B.-G. nie stwierdzono śladów obecności drzewa, a także wykopów po ewentualnym usunięciu korzenia. Ponadto z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że na tej nieruchomości brak jest zewidencjonowanych drzew. W związku z powyższym organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S., który prosząc o ponowne wnikliwe rozpatrzenie sprawy stwierdził, że korzeń drzewa kasztanowca jest nadal tylko zasypany, oraz że stan faktyczny może potwierdzić sąsiadka G. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z dnia [...].02.2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił w sposób bezsporny stanu faktycznego więc nie mógł bezspornie przesądzić, iż brak jest dowodów potwierdzających usunięcie kasztanowca. Ponadto organ podkreślił, że karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia można wymierzyć tylko tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości, wszczynając więc z urzędu postępowanie organ I instancji powinien ustalić strony postępowania. Z akt sprawy nie wynika natomiast w jaki sposób organ ustalił strony postępowania, ani czy M. M. jest właścicielem lub posiadaczem działki na której według twierdzeń M.S. rosło drzewo. SKO wskazało, że przy ponownym rozstrzyganiu należy uzupełnić materiał dowodowy odnośnie przypisania osobom statusu stron postępowania i że pomocne byłoby sięgnięcie do ewidencji gruntów i budynków. SKO dostrzegło także konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym spornego drzewa poprzez przesłuchanie wskazanego przez osobę zawiadamiającą o wycince drzewa świadka, a także strony, a w razie potrzeby powtórzenie oględzin. Zdaniem SKO organ I instancji niedostatecznie i ogólnikowo wyjaśnił stan faktyczny, naruszając tym samym przepisy postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie SKO uznało, że konieczne jest uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W skardze na powyższą decyzję J. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie przepisu art. 28 kpa w zw. z 127 kpa w zw. z 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego podczas gdy odwołanie wniosła osoba, która nie miała legitymacji do jego wniesienia, 2. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, 3. naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie podczas gdy nie było przesłanek do jego zastosowania, 4. naruszenie przepisu art. 105 kpa poprzez uznanie, że nie było podstaw do jego zastosowania przez organ pierwszej instancji podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał jego zastosowanie, 5. naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa przez błędne przyjęcie, ze organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tychże przepisów. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że potraktowanie przez organ I instancji zgłaszającego rzekome usunięcie drzewa jako stronę postępowania było w niniejszej sprawie oczywiście bezzasadne. Bezsprzecznym jest bowiem, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Burmistrza L. było rzekome usunięcie drzewa przez J. M.. Gdyby organ I instancji uznał, iż rzeczywiście doszło do wycinki osobą, na którą nałożono by ewentualną karę administracyjną byłby właśnie J.M.. Z tego względu tylko J. M. mógł być traktowany jako strona postępowania. Natomiast interes prawny w postępowaniu miał tylko organ pierwszej instancji gdyż to w jego kompetencji leżało nałożenie ewentualnej kary. Skarżący wskazał, że SKO badając sprawę na skutek wniesionego odwołania winno było zbadać kwestię własności działki, na której znajdowało się drzewo rzekomo wycięte, gdyż umożliwiało to identyfikacje osób, którym przysługuje legitymacja do jego wniesienia. Zarówno bowiem organ I instancji jak i organ wyższego stopnia są zobowiązane do badania czy osobom występującym w postępowaniu przysługuje na podstawie przepisu art. 28 kpa legitymacja do bycia stroną. Organ rozpoznający odwołanie musi stosować i przestrzegać tych samych przepisów postępowania administracyjnego co organ I instancji, w tym badać czy odwołanie wnosi uprawniona osoba. SKO było więc zobowiązane, jeśli miało wątpliwości co do przysługiwania osobom w nim występujący statusu strony, kwestię tę zbadać. Przy czym nie wymagało to przekazania sprawy do ponownego rozpoznania gdyż to SKO jest organem rozpatrującym odwołanie. SKO musiało zatem, skoro sygnalizowało wątpliwości w tym zakresie, dokonać ustalenia kto jest właścicielem lub posiadaczem przedmiotowej nieruchomości i komu przysługuje status strony. Abstrahując zaś od wskazywanego przez SKO sposobu ustalenia stron w postępowaniu o usunięcie drzewa bez zezwolenia podkreślił, że stosownie do treści art. 28 kpa wnoszącemu odwołanie M. S., jako jedynie osobie zawiadamiającej o rzekomej wycince drzewa, nie przysługiwał status strony zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji jak i w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podniósł także, że wniesienie odwołania przez osobę nie posiadającą statusu strony winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Przyjęcie, że wniesienie odwołania nawet przez osobę nie będącą stroną upoważnia do jego rozpatrywania i ewentualnego naprawiania błędów organu wydającego decyzję w pierwszej instancji jest bezpodstawne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Wobec tego zdaniem skarżącego nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza że wbrew twierdzeniom SKO organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i nie było potrzeby przeprowadzania dowodów dodatkowych sugerowanych przez SKO. Poza tym ze względu na fakt, że odwołanie pochodziło od osoby nieuprawnionej postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć a nie przekazać do ponownego rozpatrzenia celem skorygowania rzekomych błędów. Na potwierdzenie słuszności powyższego stanowiska skarżący przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa"]. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd stwierdził konieczność uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o ochronie przyrody (cyt. na wstępie). W szczególności zaś podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Warunki uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów formułuje art. 83 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Wskazać należy, że ustawa o ochronie przyrody nie reguluje samodzielnie kwestii legitymacji stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie jej przepisów. Dlatego też przy ustalaniu kto jest stroną tego postępowania mają zastosowanie przepisy ogólne kpa, w tym art. 28 kpa. Stosownie do treści tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny musi być własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Z ugruntowanego orzecznictwem NSA wynika natomiast, iż stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, z której drzewa wycięto (vide: wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1834/07, z dnia 8 marca 2007 r. II OSK 428/06, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. II OSK 299/10; orzeczenia dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wycięcia drzewa kasztanowca zostało wszczęte przez organ wskutek wniosku złożonego przez M. S. - sąsiada J. M. (skarżącego). W toku postępowania organ I instancji ustalił, że do rzekomego usunięcia drzewa miało dojść na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], obręb B., gmina L., będącej własnością skarżącego (vide: protokół oględzin miejsca z dnia [...].11.2013 r. k – 8). Z powodu braku dowodów potwierdzających wycięcie drzewa z terenu nieruchomości będącej własnością skarżącego, organ I instancji umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył M. S., a organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie to odwołanie i wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podkreślić należy jednak, że jak to wynika z akt sprawy, co powyżej przedstawiono, wnoszący odwołanie M. S. nie jest ani właścicielem nieruchomości, z której rzekomo wycięto drzewo, ani też jej posiadaczem, jest jedynie mieszkańcem nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie natomiast z treścią art. 127 kpa odwołanie od decyzji służy jedynie stronie. Jak to powyżej wyjaśniono stronom postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, z której drzewo wycięto. Sąsiad posiadacza tej nieruchomości, nawet wtedy, gdy inicjuje postępowanie administracyjne zgłaszając usunięcie drzewa, nie ma przymiotu strony. Nie może więc skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji w tej sprawie. Nie ma też żadnego znaczenia to, że czy organ I instancji uznał go za stronę postępowania. Organ II instancji – w tej sprawie SKO, po wpłynięciu odwołania powinien był w pierwszej kolejności sam zbadać, czy jest ono dopuszczalne, to jest czy między innymi zostało ono wniesione przez osobę do tego uprawnioną. Przy czym wszelkie dowody w tym zakresie powinien przeprowadzić, a w razie potrzeby także zebrać właśnie organ II instancji. Jeżeli zaś stwierdziłby, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka, nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznawania odwołania, lecz winien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z treścią art. 138§ 1 pkt 3 kpa. Rozpoznanie odwołania pomimo tego, iż było ono niedopuszczalne, stanowi naruszenie przepisu art. 138§ 1 pkt 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany więc będzie do zbadania we własnym zakresie przymiotu strony Marka S. w niniejszym postępowaniu i do podjęcia rozstrzygnięcia zależnie od wyników tego postępowania wstępnego, według wskazań powyżej przedstawionych. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania przez SKO, mających istotny wpływ na wynik sprawy koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. na wstępie), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku), a o kosztach postępowania na podstawie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy (pkt 3 sentencji wyroku).