II SA/Bd 473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2009 roku znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak sprawy: PINB – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 1 a pkt 12 lit. b oraz art. 127, art. 128 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 ze zm.) oraz wprowadzonych zmian do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 125 poz. 1368), postanowił wszcząć w stosunku do zobowiązanego B. K. postępowanie egzekucyjne w administracji w wykonaniu zastępczym na koszt i ryzyko zobowiązanego z tytułu nie wykonanej rozbiórki budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w B., (w podwórzu przy granicy z działką J. i J. B. od ulicy [...]) i wezwać B. K. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego ww. rozbiórki budynku mieszkalnego, tj. wpłacenia zaliczki pieniężnej w kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wskazał, iż zobowiązany B. K. nie wykonał prawomocnej decyzji Urzędu Miejskiego w B. Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...]1990 r. znak:UAN-NB-[...] nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w B. w ostatecznym terminie do dnia [...] 1995 r. Organ wskazał, że w dniu [...] 2009 r. zobowiązanemu zostało skutecznie doręczone zawiadomienie z dnia [...] 2009 r. znak: PINB-[...] w sprawie przekazania akt sprawy do egzekucji administracyjnej z informacją o zamiarze wydania stosownego postanowienia z tytułem wykonawczym oraz doręczono w dniu [...] 2009 r. upomnienie z zagrożeniem. Następnie B. K. skutecznie doręczono w dniu [...] 2009 r. wezwanie dotyczące obowiązku udzielenia przez w/w informacji o wysokości osiąganych dochodów, celem ustalenia wysokości grzywny lub kosztów wykonania zastępczego rozbiórki. Z notatki służbowej z dnia [...] 2009 r. wynika, że B. K. nie wypowiedział się na temat osiąganych dochodów. Organ podnosi również, iż z dokumentów akt sprawy wynika również, że B. K. pomimo wniosku do prokuratury i Sądu w celu ukarania jego osoby w związku ze świadomym i celowym utrudnianiem czynności organom konsekwentnie odmawiał wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ wywodzi, iż obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego przy granicy sąsiada Pana B. nie został wykonany i wobec tego, z uwagi na nieskuteczność ściągnięcia grzywny pieniężnej przez [...] Urząd Skarbowy w B. nie kwalifikuje się do egzekucji w postępowaniu pieniężnym. Organ podkreślił, iż z uwagi na treść nakazanego w decyzji obowiązku oraz ze względu na nieskuteczne działania prokuratury, [...] Urzędu Skarbowego w B. i Sądu oraz opór ze strony zobowiązanego należy prowadzić egzekucję na podstawie art. 127 i art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącej o wykonaniu rozbiórki w wykonaniu zastępczym na koszt i ryzyko zobowiązanego z jednoczesnym zastosowaniem wezwania zobowiązanego do wpłacenia w wyznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Wobec powyższego organ podnosi, iż nie widzi możliwości uwzględnienia zasady wyrażonej w art. 7 ustawy egzekucyjnej o złagodzeniu środka egzekucyjnego. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] 2009 r. znak sprawy: PINB-[...] B. K. złożył zażalenie w dniu [...] 2009 r. do Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r., nr WINB-[...], Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071, ze zm.), art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zażalenie jest zasadne, jednakże nie z przyczyn wskazanych przez żalącego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i to do jego kompetencji należy rozpatrywanie odwołań i zażaleń od rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawą nałożenia obowiązku była ostateczna decyzja administracyjna Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] 1990 r. znak: UAN-[...], a uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego w/w decyzją obowiązku, jak i nieskuteczność prowadzonych postępowań spowodowało konieczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Organ wyjaśnia, iż stwierdzenie, że obowiązek zostanie wykonany zastępczo za zobowiązanego przez inną osobę na jego koszt i niebezpieczeństwo oznacza, że zobowiązany ponosi koszt wykonania zastępczego i wobec powyższego wymagane jest dokładne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ egzekucyjny wyliczając kwotę zaliczki. Kosztami zaś wykonania zastępczego są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z zastosowaniem tego środka egzekucyjnego (art. 64b pkt 10). Organ podnosi, iż w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny winien wskazać orientacyjny koszt wykonania zastępczego rozbiórki niniejszego budynku mieszkalnego, który powinien mieć swoje odwzorowanie w sporządzonej notatce z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy podnosi, iż brak takowego kosztorysu w notatce z dnia [...] 2009 r. świadczy o jej wadzie, naruszając tym samym procedurę postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie organu odwoławczego B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący podnosi, iż w decyzji z dnia [...]1990 r. nie było nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, a także fakt, iż zarówno Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. są w posiadaniu wyłącznie kopii decyzji Urzędu Miejskiego w B. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 1990 r. znak: UAN-[...]. W odpowiedzi na skargę Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym podstawą nałożenia obowiązku była ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] 1990 r., a uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego w/w decyzją obowiązku, jak i nieskuteczność prowadzonych postępowań spowodowało konieczność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Organ podnosi również, iż pozostałe zarzuty zawarte w skardze dotyczą merytorycznych ustaleń organów nadzoru budowlanego, w zakresie zasadności nałożonego obowiązku. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, organ uznał, iż wobec nie podnoszenia przez skarżących nowych okoliczności i zarzutów, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż te, które podaje skarżący. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty i wnioski powoływane przez stronę mają więc dla sądu walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Sąd podziela zastrzeżenia Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wad zaskarżonego postanowienia. Jednakże organ drugiej instancji nie zauważył innych nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu. Związane są one z decyzją nakładającą obowiązek rozbiórki i treścią tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny rozstrzyga dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jednym ze środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wykonanie zastępcze. Stosuje się je wówczas, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 i następ. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W celu zastosowania wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy zgodnie z art. 32 ustawy i postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym. Źródłem tego obowiązku w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] 1990 r. o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu (fundamenty) w terminie do dnia [...] 1990 r. (pkt 2 decyzji) i nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w terminie do dnia [...] 1995 r. (pkt 3). Na rozprawie przed tutejszym Sądem skarżący oświadczył, że punkt 3 decyzji został dopisany w bliżej nieokreślonym terminie. W postępowaniu egzekucyjnym nie bada się zasadności egzekwowanego obowiązku. Sprawy wykonalności decyzji i postanowień generalnie reguluje art. 130 K.p.a. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja podlega wykonaniu wówczas, gdy jest ostateczna. Wyjątki dotyczą sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Nie wiadomo dokładnie czy decyzji z dnia [...] 1990 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności czy też nie. W decyzji tej znajduje się twierdzenie, że decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności jednakże, nie dokończono tego zdania, które miało zawierać uzasadnienie nadania tego rygoru. Należy uznać, że decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, za czym przemawiałby także odroczony termin wykonania rozbiórki. W sprawie brak jest informacji, czy obowiązek rozbiórki egzekwowany jest na podstawie decyzji ostatecznej. Organ nie dysponuje aktami sprawy, a odpis decyzji został organowi dostarczony przez sąsiadów J. i J. B.. Należy zatem podjąć działania zmierzające do ustalenia czy decyzja z [...] 1990 r. o nakazie rozbiórki jest decyzją ostateczną. Drugą istotną nieprawidłowością są dane zawarte w tytule wykonawczym. W punkcie 30 "podstawa prawna obowiązku" wpisano "orzeczenie z dnia [...] 2004 r. nr [...] Decyzja". Decyzji takiej nie ma w aktach sprawy i nie wiadomo o jaką decyzję chodzi. Wypełniając rubrykę "treść obowiązku" wpisano treść decyzji (sentencję) z dnia [...] 1990 r. Powoduje to, że tytuł wykonawczy obarczony jest istotnymi wadami. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.