II SA/Bd 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] 2017. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] 2017 Wójt Gminy R., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") odmówił skarżącej J. B. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z rezerwy budżetu państwa z przeznaczeniem na remont budynku gospodarczego położonego w miejscowości W. pod numerem 27. Organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (wskutek uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. wcześniejszej decyzji Wójta z [...] października 2017 r.) ustalił, że skarżąca mieszka w miejscowości W., pod numerem 27, gdzie prowadzi gospodarstwo domowe. Rodzina skarżącej jest trzyosobowa. Skarżąca otrzymuje rentę inwalidzką w wysokości [...] zł kwartalnie, jej mąż otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł, a syn Władysław – rentę w wysokości [...] zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi [...] zł (dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł). Dodatkowo rodzina posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 10 ha przeliczeniowych. W gospodarstwie tym pracuje syn skarżącej – Z. B. (zamieszkały w R. ), dochody z gospodarstwa uzyskuje skarżąca. W zniszczonym budynku gospodarczym znajdowało się 10 kur, które zostały przeniesione do sąsiada. Budynek ten nie był budynkiem inwentarskim. Posiadane przez skarżącą kury zostały zabite i spożytkowane na cele spożywcze. Zniszczony budynek, stanowiący własność skarżącej, wykazywał zniszczenie biologiczne (przegnita więźba dachowa). Jak wynika z oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych (sierpień 2017 r.), budynek jest zniszczony w 36 procentach. Organ wskazał, że odmawiając udzielania wnioskowanej pomocy kierował się "Zasadami udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej" zatwierdzonych pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. [...], zmienionych pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] (zwanych dalej "Zasadami"). Zgodnie z tymi Zasadami pomoc przyznawana jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku tego zdarzenia. Jednocześnie zgodnie z Zasadami pomoc może zostać przyznana także w przypadku wyrządzenia szkody w budynku gospodarczym. Zgodnie bowiem z puntem I.3 Zasad przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspakajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. Organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości uznanie za budynek gospodarczy służący zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny budynku służącego hodowli zwierząt zapewniających głównie pozyskanie żywności dla rodziny. Organ uznał, że budynek wskazany przez skarżącą takim budynkiem nie jest. Utrzymywano w nim jedynie niewielką ilość kur (10 sztuk), a kury te zostały zabite w celach spożywczych. Zniszczony budynek gospodarczy nie może zatem zostać objęty pomocą z rezerwy budżetu państwa, gdyż nie służył zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny. W ocenie organu nawet przechowywanie w budynku w przeszłości 10 kur nie pozbawia strony zabezpieczenia podstawowych potrzeb rodziny, tym bardziej że kury te zostały zabite. Biorąc pod uwagę dostępność produktów spożywczych, nie ma konieczności hodowli kur dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb rodziny. Produkty pochodzenia zwierzęcego można bez problemu nabyć na rynku i nie ma konieczności ich utrzymywania w ramach posiadanych budynków. Samo posiadanie tek niewielkiej ilości kur z całą pewnością nie przyczyniło się do zaspokojenia potrzeb bytowych rodziny na poziomie elementarnym. Wójt podniósł, że ww. wytyczne były przedmiotem wielu wyjaśnień i jak wskazuje Ministerstwo, co do zasady budynkiem gospodarczym zaspakajającym podstawowe potrzeby bytowe rodziny nie będzie budynek związany z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Zasadniczo takim budynkiem nie będzie także budynek wykorzystywany w produkcji rolniczej na cele produkcji rolnej w sytuacji, gdy nie służy wytwarzaniu produktów na potrzeby rodziny, lecz jest przeznaczony głownie na produkty, które są przeznaczone na sprzedaż na rynku. Odwołując się skarżąca podniosła, że w budynku nie znajdowało się tylko 10 kur – do sąsiada zostały przeniesione tylko te, które przeżyły. Skarżąca, obecnie w wyniku złamania nogi, nie może w pełnym rozmiarze zajmować się gospodarstwem, ale zamierza wrócić do hodowli, gdy odzyska pełną sprawność. Skarżąca zwróciła też uwagę, że w budynku gospodarczym znajduje się piwnica, w której przechowywane były ziemniaki, magazyn do przechowywania i przyrządzania pasz. Budynek ten jest głównym budynkiem gospodarczym i jego uszkodzenie w znacznym stopniu ogranicza dochodowość gospodarstwa. Skarżąca podniosła także, że budynek w obecnym stanie zagraża mieszkańcom, gdyż znajduje się 1 metr od wejścia do domu, a bez remontu dachu może ulec zawaleniu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium wskazało na ustalenia wynikające z wywiadów środowiskowych co do składu i dochodów rodziny skarżącej oraz odnośnie przebywania w budynku gospodarczym 10 kur, które po nawałnicy zostały przeniesione do sąsiada, zabite i przeznaczone do spożycia. Kolegium podniosło, że zgodnie z Zasadami (ww. wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 sierpnia 2017 r.) pomoc może być przyznana wyłącznie na budynki gospodarcze służące zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Zdaniem Kolegium niewątpliwie uszkodzony budynek odgrywał w życiu skarżącej ważną dla niej rolę, nie jest to jednak budynek służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych, bez których skarżąca nie będzie mogła funkcjonować w godnych warunkach. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z pkt I pkt 3 Zasad przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. Zasiłek celowy może być przyznany na remont lub odbudowę takiego budynku gospodarczego, który służy realizacji niezbędnej potrzeby bytowej poszkodowanej rodziny czy osoby samotnie gospodarującej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak dokonując wykładni językowej użytych pojęć należy stwierdzić, że jest to potrzeba, bez której zaspokojenia osoba nie może egzystować – to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej egzystencji na poziomie elementarnym Odnosząc się do zarzutu odwołania jakoby straty w budynku zagrażały życiu i zdrowiu ludzi Kolegium stwierdziło, że w ocenie uszkodzeń budynku z dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. bezpośrednio po nawałnicy, stan zagrożenia określono w ten sposób, że uszkodzenia budynku nie powodują ewidentnego zagrożenia, nie mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, istnieją zaś uszkodzenia niezagrażające życiu i zdrowiu ludzi. Ponadto inspektorzy nadzoru budowlanego nie wyłączyli budynku z użytkowania. W skardze do sądu J. B. podniosła, że przedmiotowy budynek jest jej niezbędny w zaspokajaniu potrzeb, a w obecnym stanie zagraża także jej bezpieczeństwu. Podniosła również, że nie rozumie, dlaczego za każdym razem wyliczana są dochody jej rodziny, skoro pomoc i tak jest zależna nie od dochodów, ale od zniszczeń zaistniałych w wyniku nawałnicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("u.p.s."). Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.p.s.). W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej", zmienionym pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], określił zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego. Wprawdzie wskazane pismo organu rządowego nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie może stanowić ono samodzielnej podstawy przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jako że podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a zatem w art. 40 u.p.s., niemniej jednak obrazuje ono określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedla ono założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 u.p.s., do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 u.p.s.. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, z uwzględnieniem Zasad udzielania pomocy finansowej. Zgodnie z pkt I ppkt 2 ww. Zasad, pomoc przyznawana jest na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego. Stosownie zaś do pkt I ppkt 3 Zasad przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski W ocenie Sądu w świetle powołanych na wstępie regulacji ustawy o pomocy społecznej warunkujących możliwość przyznania zasiłku celowego koniecznością poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej (art. 40 ust. 2 u.p.s.), a także mając na względzie wspomagający i subsydiarnego charakter pomocy społecznej oraz wytyczne wynikające z przytoczonych Zasad, stwierdzić należy, że rolą organów rozpatrujących przedmiotowy wniosek skarżące było poczynienie ustalenia nie tylko odnośnie tego czy i jako poniesiona została strata w budynku gospodarczym, ale także czy sporny budynek gospodarczy służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawczyni i jej rodziny. Odnośnie tej ostatniej kwestii, w ocenie Sądu nie zostały poczynione w spawie ustalenia pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że warunek ten nie został w sprawie spełniony. Tymczasem poczynienie w tym zakresie niezbędnych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, było tym bardziej konieczne, gdyż decyzja o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "może być przyznany". Choć uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięcia, to jednak decyzja w tym zakresie nie może być dowolna. Dlatego też organ działając w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest do rzetelnego ustalenia i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). Niezgodna z prawem jest więc decyzja uznaniowa w której organ nie ustali, nie odniesie się czy też nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. W niniejszej sprawie odmawiając zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego traktowanego zgodnie z Zasadami jak budynek mieszkalny, organy podkreślają, że takim budynkiem nie jest budynek wykorzystywany w produkcji rolniczej na cele produkcji rolnej w sytuacji, gdy nie służy wytwarzaniu produktów na potrzeby rodziny, lecz jest przeznaczony głównie na produkty, które są przeznaczone na sprzedaż na rynku. Innymi słowy – jeżeli w danym budynku nie jest prowadzona np. hodowla wyłącznie na potrzeby własne, to ten budynek nie może być uznany za budynek gospodarczy (równoważny mieszkalnemu). Organ nie wskazuje jednak na żadne okoliczności, z których by wynikało, że przedmiotowy budynek jest przeznaczony głównie bądź wyłącznie na produkty, który są przeznaczone na sprzedaż na rynku. Okoliczności wskazywane przez organ są argumentami na rzecz twierdzenia wręcz przeciwnego. Organ wskazuje bowiem, że w przedmiotowym budynku znajdowała się hodowla kur, była to hodowla niewielka (według twierdzenia organu 10 kur), a ubite kury nie zostały przeznaczone na sprzedaż na rynku, ale na potrzeby własne skarżącej. Także z samego kwestionowania przez organ potrzeby hodowli kur na własne potrzeby przez skarżącą nie wynika jaka jest funkcja budynku. Kwestionowanie takie może być argumentem w rozważaniach, czy skarżąca potrzebuje udzielania pomocy w świetle celów pomocy społecznej – a więc może służyć ocenie celowości udzielenia pomocy, a nie ocenie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie zaś organ odmowę udzielenia pomocy oparł nie na ocenie celowości udzielania tej pomocy, ale na ustaleniach faktycznych tj. stwierdzeniu, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu Zasad. Należy także zauważyć, że z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ ustalił łączny dochód rodziny w kwocie [...]zł, skoro wcześniej wskazał że skarżąca otrzymuje [...] zł kwartalnie tytułem renty (213,86 zł miesięcznie), jej mąż [...] zł miesięcznie (emerytura), a syn Władysław [...] zł miesięcznie – co daje razem [...] zł (839,70 zł na osobę) a nie [...] zł (1799,69 zł na osobę). Jeżeli różnica pomiędzy tymi dochodami wynika z uwzględnienia przez organ dochodu z prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa rolnego, to konieczne jest też rozważenie czy rodzina skarżącej może osiągać dochód wskazany przez organ, skoro zniszczeniu uległ, jak to określa skarżąca "główny budynek gospodarczy". Należy zauważyć, że dzięki istnieniu tego budynku skarżąca mogła prowadzić działalność rolniczą, pozwalającą osiągać dochód, który według organu, wykluczał potrzebę hodowli kur na własne potrzeby. Jeżeli zatem według organu skarżąca, aby zaspokajać swoje niezbędne potrzeby bytowe nie potrzebuje prowadzić hodowli, bo zamiast tego osiąga dochody m.in. z gospodarstwa rolnego – to w takim razie jak skarżąca ma zaspakajać swoje niezbędne potrzeby bytowe, skoro wskutek uszkodzenia owego budynku gospodarczego uzyskiwanie dochodów z gospodarstwa może być niemożliwe lub co najmniej ograniczone. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie wykazały w sposób jasny, logiczny, przekonywujący i oparty na materiale dowodowym, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie służby zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Mając na uwadze poczynione rozważania i dostrzeżone w ich ramach przez Sąd nieprawidłowości w zakresie ustaleń organów dotyczących kwestii zaspokajania w spornym budynku gospodarczym niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej i jej rodziny, Sąd stwierdził, że w sprawie orzekające organy naruszyły przepisy prawa materialnego określone w art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. oraz przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie i nierozważenie istotnych okoliczności sprawy związanych z rolą przedmiotowego budynku gospodarczego, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Tylko prawidłowe ustalenie i rozważenie przywołanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności, w świetle wskazanych przez Sąd przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy, pozwoli wydać zgodne z prawem rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego. Dla dokonania prawidłowej oceny czy przedmiotowy budynek gospodarczy zaspokaja niezbędne potrzeby bytowe rodziny, decydujące znacznie ma jego przeznaczenie i funkcja jaką pełni dla rodziny i prowadzonego gospodarstwa rolnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.