II SA/Bd 477/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi spółki W. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 113 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), w związku z pismem Starosty nr [...], z dnia [...] października 2017 r., w sprawie decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...], dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S., wyjaśnił W. sp. z o.o. w B., iż "maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej - 110m", znajdującego się w pkt. 1b 1) załącznika nr 1 do decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w/w decyzji, oznacza, że maksymalna całkowita wysokość wieży wraz z łopatą w pozycji pionowej to 110m nad poziom terenu. Zgodnie z tym zapisem, wg organu, całkowita wysokość całej elektrowni wiatrowej, tj. wszystkie jej elementy - fundament, wysokość wieży i skrzydło wirnika ustawione w pozycji pionowej nie powinno przekraczać 110 m. Z analizy akt sprawy wynika, że firma W. wnioskowała o budowę elektrowni wiatrowej o średnicy wirnika około 90m i wysokości zawieszenia wirnika na wieży na poziomie H do 110m, jako jednostki wytwórczej energii elektrycznej. Organ doszedł do wniosku, że zapisy w decyzji nie do końca pokrywają się z treścią wniosku o budowę elektrowni, jednakże wnioskodawca na każdym etapie uzgodnień miał możliwość wglądu do akt sprawy, a z nich nie wynika aby wnosił zastrzeżenia co do uzgodnień, a także nie wniósł odwołania od decyzji Wójta Gminy. Organ uznał, że wnioskodawca w taki sam sposób interpretował zapis decyzji lub też wydana w takim a nie innym zakresie decyzji Wójta nie stanowiła dla wnioskodawcy żadnych problemów z dalszą realizacją inwestycji. Organ poinformował ponadto, że na podstawie w/w decyzji, Starosta wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 2,00 MW, V 90, H = 105m wraz z linią kablową i rozdzielnią SN oraz placem technologicznym i drogą dojazdową na terenie działki o nr ew. [...] oraz linię kablowo-napowietrzną SN 15 KV na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., gmina D. Oznacza to, że decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez Wójta Gminy dla w/w zadania została w pełni zrealizowana. W związku z tym, Wójt Gminy uznał, że nie posiada możliwości prawnych zmiany warunków wydanej uprzednio decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w B., zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, art. 61 Kpa poprzez nieuwzględnienie zasady iż organ administracji publicznej związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, art. 9 Kpa poprzez nieuwzględnienie iż organ jest zobowiązany przedstawić stronie przyczyny uniemożliwiające uwzględnienie żądania oraz art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia nieuwzględniającego jego treści. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 113 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 i art.144 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium, wskazując na treść art. 113 § 2 Kpa, podkreśliło, że wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 Kpa jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie, a jego pole działania jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ wskazał również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 Kpa organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Organ wskazał również, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Niedopuszczalne jest także, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. sp. z o.o. w B. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 113 § 2 Kpa, polegające na pominięciu wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji Wójta Gminy zarówno pierwotnej z [...].09.2007 (znak: [...], a w szczególności jej załącznika nr 1, jak i następczo wydanego postanowienia Wójta Gminy z [...].11.2017 (znak: [...]) i bezzasadnym przyjęciu, że Wójt dokonał klarownych i pełnych wyjaśnień; 2. art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału w sprawie; 3. art. 61 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie zasady, iż organ administracji związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie; 4. art. 9 Kpa poprzez nieuwzględnienie, iż organ jest zobowiązany przedstawić stronie przyczyny uniemożliwiające uwzględnienie żądania w części np. dotyczącej szczegółowych parametrów technicznych inwestycji; 5. art. 3 ust 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie postanowienia nieuwzgledniającego jego treści. W ocenie skarżącej, SKO w zaskarżonym postanowieniu nie wskazało na jakiej podstawie i po analizie jakich dokumentów doszło do przekonania, że Wójt wyjaśnił powstałe wątpliwości. Wbrew twierdzeniom SKO Wójt nie wyjaśnił zgłoszonych wątpliwości, co do użytego w załączniku nr 1 do decyzji Wójta Gminy z [...].09.2007 sformułowania: "maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej - 110 m", nie wskazał bowiem żadnej podstawy do przyjęcia, że pod pojęciem elektrowni wiatrowej w 2007 roku kryła się wieża wraz z łopatami. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały rozpatrzenia w całości materiału dowodowego, a zwłaszcza zażalenia i pisma skarżącej z [...].11.2017 r. Jak wskazała skarżąca, organ nie jest władny wbrew woli wnioskodawcy zadeklarowanej w podaniu, zmieniać istotne parametry inwestycji objętej rozstrzygnięciem. Kluczowe znaczenie dla interpretacji zapisów decyzji lokalizacyjnej miała treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].05.2007 złożonego przez skarżącą, który określał charakterystyczne parametry inwestycji. Skarżąca przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie została poinformowana przez Wójta o braku podstaw do wydania decyzji zgodnej z treścią wniosku, nie wyraziła również zgody na modyfikację wniosku. Jak wskazała skarżąca, z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej wynika bezspornie, że Wójt uwzględnił wniosek w całości. Okoliczności sprawy wskazują, że zapis "Maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej - 110 m" należy rozumieć zgodnie z treścią wniosku, gdzie parametr wysokościowy został określony w sposób bardziej szczegółowy i precyzyjny. W ocenie skarżącej, dokonana przez Wójta Gminy i SKO wykładnia załącznika nr 1 do decyzji lokalizacyjnej, jest niezgodna z przyjętą w orzecznictwie definicją elektrowni wiatrowej stanowiącej budowlę na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w jej brzmieniu z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Decyzja administracyjna podlega uchyleniu wyłącznie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "P.p.s.a." Rozpoznając sprawę Sąd administracyjny nie kieruje się zasadami sprawiedliwości społecznej czy też kryterium słuszności. Kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treść decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2007 r., znak [...] o ustaleniu dla W. sp. z o.o. w I. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S. Decyzja ta została wydana dla inwestycji – infrastruktura techniczna – elektrownia wiatrowa wraz z przyłączem energetycznym. Zgodnie z punktem 1 rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych ustalono w załączniku nr 1, stanowiącym część tekstową rozstrzygnięcia. W pkt 3 sentencji decyzji ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji, które wyznaczono na mapie w skali 1:1000, 1:2000 – stanowiącej załącznik nr 2, sporządzony w formie graficznej. W załączniku nr 1 do decyzji lokalizacyjnej, w punkcie 1 lit. b) pkt 1, określono, że dla terenu działek nr [...] i [...] obowiązują następujące ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: "Maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej – 110m". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z przyłączem energetycznym w miejscowości S., wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...], w którym uzgodniono przedłożony projekt dla elektrowni wiatrowej: "o wysokości wieży wraz z łopatą w pozycji pionowej 110m nad poziomem terenu" wraz z przyłączem energetycznym na terenie działek nr [...],[...] i [...] (zjazd z drogi -1 szt.) w miejscowości S., gmina D., województwo [...], zgodnie z przesłaną dokumentacją. Z rozdzielnika dokumentu wynika, że powyższe postanowienie o uzgodnieniu zostało skierowane również do W. sp. z.o.o. w I. We wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego przedsięwzięcia w pkt 3), dotyczącym określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji wskazano, że "wolnostojąca elektrownia wiatrowa o średnicy wirnika (śmigła) V około 90m i wysokości zawieszenia wirnika (wieża) na poziomie do 110 m. Łączna wysokość nad poziomem terenu to do 45m + 110m= 155,0m npt." W postanowieniu Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. organ, działając na podstawie 113 kpa, wyjaśnił, że "Maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej – 110 m" znajdującego się w pkt. 1b. 1) załącznika nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w/w decyzji, oznacza, że maksymalna całkowita wysokość wieży wraz z łopatą w pozycji pionowej to 110 m nad poziomem terenu. Zgodnie z tym zapisem organ wyjaśnił, że całkowita wysokość całej elektrowni wiatrowej, tj. wszystkie jej elementy – fundament, wysokość wieży i skrzydło wirnika ustawione w pozycji pionowej, nie powinny przekraczać 110m. W związku z powyższym spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia, czy organ w dostateczny sposób wyjaśnił wątpliwości, co do treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 kpa. Czy mógł, czego domaga się strona skarżąca, określić wyższą maksymalną wysokość elektrowni wiatrowej, tak jak wskazano to we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalając w ramach wyjaśnienia treści decyzji inwestycję jako: "wolnostojąca elektrownia wiatrowa o średnicy wirnika (śmigła) V około 90 m i wysokości zawieszenia wirnika (wieża) na poziomie do 110 m Łączna wysokość nad poziomem terenu to do 45m + 110m= 155,0m npt." Ze stanowiska strony skarżącej wynika, że wysokość maksymalna elektrowni powinna wynosić tyle, co we wniosku – 155 m npt. Odnosząc się do zakresu udzielonego wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, Sąd z urzędu dostrzegł, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie ocenił legitymacji skarżącej, jako strony postępowania. Poza tym w sprawie wyjaśnił wątpliwości na wniosek dwóch podmiotów. W dniu [...] listopada 2017 r. nr [...] wydał dwa postanowienia o tej samej treści i skierował je do dwóch adresatów. Jedno skierowane zostało do Starostwa Powiatowego w związku z pismem tego organu z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. W rozdzielniku postanowienia wskazano, że otrzymuje je wyłącznie Starostwo Powiatowe. Drugie postanowienie zostało skierowane do W. sp. z o.o. i to postanowienie zostało doręczone wyłącznie skarżącej. Tym czasem decyzja, której wyjaśnienia co do treści domagało się Starostwo Powiatowe oraz skarżąca, zgodnie z rozdzielnikiem, skierowana była do wnioskodawcy – W. sp. z o.o. w I. i stron postępowania, pośród których, oprócz wnioskodawcy, było jeszcze 7 uczestników. Potwierdza tę okoliczność znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 13 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wobec treści powyższego przepisu organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji pochodzi od podmiotu uprawnionego. Sąd orzekając na podstawie akt sprawy dostrzegł, że znajduje się w nich wniosek W. sp. z o.o. w B., zawarty w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. do Wójta Gminy, w którym skarżąca podała, że decyzja lokalizacyjna wydana na rzecz W. sp. z o.o. została przeniesiona na rzecz W. sp. z o.o. Sp. k., decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...]. Okoliczności powyższe nie zostały zweryfikowane przez organy, a w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających stanowisko skarżącej we wniosku. Dlatego też Sąd nie mógł ocenić legitymacji skarżącej, jako strony postępowania. Treść art. 113 § 2 kpa wskazuje, że właściwy organ, do którego wpłynął wniosek o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji przez niego wydanej, winien wpierw zbadać, czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu, tj. organu egzekucyjnego bądź strony postępowania zakończonego decyzją, której treść budzi wątpliwości. W ocenie Sądu kwestia ustalenia stron postępowania zakończonego decyzją o spornej treści ma priorytetowe znaczenie na etapie rozpoznania wniosku złożonego na podstawie przesłanej z art. 113 § 2 kpa. Przepis ten wprowadza ograniczenie podmiotowe, przyznając uprawnienie jedynie stronie i organowi egzekucyjnemu. Rozpoznanie wniosku następuje w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 113 § 3 k.p.a.), zaś zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało przesłanki podmiotowej złożenia wniosku. Starosta jest organem architektoniczno – budowlanym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zgodnie z treścią którego, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Organ nie wykazał, na jakiej podstawie prawnej Starosta jest organem egzekucyjnym, a tylko z tego tytułu organ ten mógł na podstawie art. 113 § 2 kpa żądać wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314), przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Odnośnie natomiast strony skarżącej organ również nie wyjaśnił, dokumentując stanowisko w aktach sprawy, że jest ona stroną i ma interes prawny, na podstawie art. 28 kpa, do złożenia żądania na podstawie art. 113 § 2 kpa W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 113 § 2 kpa. Z uwagi na niezbadanie przesłanek podmiotowych, konieczne było, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie postanowień obydwu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 225 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.