II SA/Bd 478/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zbigniewa M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 478/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4, art. 37 pkt 1 i 4, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123, 127 ust. 1, 2 i 6, art. 128 ust. 1, 2 i 3 i art. 132 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), zwanej dalej: "Prawo wodne", po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa M. od decyzji Starosty L. z dnia [...] 2004 r., nr [...] udzielającego pozwolenia wodnoprawnego dla Gospodarstwa [...] z o.o. z siedzibą w S. na piętrzenie i pobór wody z rzeki M. dla potrzeb hodowli ryb w stawach - magazynach ryb o powierzchni 2,30 ha w miejscowości Ż. gm. S. oraz na piętrzenie wody w stawach rybnych i odprowadzanie nieprzetworzonej wody ze stawów - magazynów ryb o powierzchni 2,30 ha do rzeki M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano: że decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. dla potrzeb hodowli ryb dla Gospodarstwa [...] Sp. z o.o. w S., zaskarżył w odwołaniu Zbigniew M., posiadający pozwolenie wodnoprawne Starosty L. z dnia [...] 2001 r. na pobór wody z rzeki M. na turbinę dla potrzeb zabytkowego młyna wodnego w miejscowości Ż. gmina S. oraz, że piętrzenie rzeki M. w celu poboru wody, zarówno dla potrzeb zabytkowego młyna wodnego w miejscowości Ż. (turbina typu Francisa - 500 eksploatowana jako mała elektrownia wodna), którego właścicielem jest Zbigniew M., jak również do poboru wody dla potrzeb hodowli ryb w stawach - magazynach ryb w miejscowości Ż., odbywa się za pomocą wspólnego urządzenia wodnego - jazu betonowego, zlokalizowanego w km 32+000 od ujścia rzeki M. Przedmiotowy jaz piętrzący wody rzeki M. w miejscowości Ż., jest podstawowym urządzeniem wodnym służącym zaspokajaniu potrzeb wodnych, zarówno stawom rybnym jak i małej elektrowni wodnej Zbigniewa M. W węźle wodnym Ż., występuje więc sytuacja wspólnego korzystania z wód przez dwa zakłady, w dodatku o przeciwstawnych interesach. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych w takich przypadkach reguluje art. 130 Prawa wodnego, który stanowi, że na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne. Artykuł ten reguluje szczególny przypadek wspólnego korzystania z wód z punktu widzenia lepszego godzenia interesów zainteresowanych zakładów i lepszego wykorzystania wody. Konflikty i brak porozumienia pomiędzy obydwoma istniejącymi zakładami, korzystającymi z urządzeń wodnych węzła wodnego Ż. i zasobów wodnych rzeki M., nie pozwoliły organowi pierwszej instancji na wydanie pozwolenia w trybie tego artykułu. Sytuację konfliktową potęguje dodatkowo ujemny bilans wodny rzeki M. oraz ilość zakładów korzystających z wody na całej długości rzeki. Wymaga to dostosowania poboru wody z rzeki M. przez poszczególne zakłady do możliwości, jakie w danej chwili występują, wynikające z przepływu rzeki, zwłaszcza w okresach przepływów niżówkowych w rzece M. Wiąże się to również z potrzebą dostosowania wielkości produkcyjnych poszczególnych zakładów, do ilości poboru wody, co nie znajduje zrozumienia u użytkowników poszczególnych zakładów, narastające konflikty doprowadzają do sytuacji, w której istniejące zakłady posiadające pozwolenie wodnoprawne odmawiają uzyskania pozwoleń wodnoprawnych, istniejącym od szeregu lat zakładom, ubiegającym się o uzyskanie pozwoleń argumentując, że nowe pozwolenia naruszają, bądź mogą naruszać ich interesy i prawa nabyte. W praktyce gospodarczej istniejących od szeregu lat zakładów, których działalność statutowa uzależniona jest od poboru wód rzeki Mień i posiadania pozwoleń środowiskowych, jakim w tym przypadku jest pozwolenie wodnoprawne, nie posiadanie takiego pozwolenia, skutkuje likwidacją tych zakładów, bądź uwikłaniem w niekończący się proces składania coraz to nowych wniosków o ich uzyskanie. Praktyka taka (takim przykładem jest rzeka Mień), prowadzi do bezprawnego korzystania z wody, najczęściej z pominięciem określonych warunków jej poboru, uniemożliwia kontrolę wykonywania warunków korzystania z wody przez właściwe organy i faktycznie może naruszać interesy i prawa nabyte zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem organu odwoławczego, to brak pozwoleń wodnoprawnych dla istniejących zakładów korzystających z wody rzeki M. jest przyczyną wielu nieprawidłowości. Brak pozwoleń prowadzi do poboru wody bez żadnych warunków i w następstwie skutkuje konfliktami i naruszaniem wzajemnych interesów. Podważanie zasadności ich udzielania, o co między innymi wnosi strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, którą Starosta L. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na określonych warunkach dla Gospodarstwa [...] w S. jest niezgodne z przepisami ustawy Prawo wodne, narusza interes społeczny i słuszny interes stron ubiegających się o pozwolenie. Wskazano także, iż zaskarżoną decyzję (pozwolenie wodnoprawne) wydano na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z aktualnym, istniejącym w dacie wydania pozwolenia, stanem urządzeń wodnych w węźle wodnym Ż., gmina S. na wniosek, spełniający wymagania określone w przepisach Prawa wodnego oraz, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone pozwolenie wodnoprawne i określając warunki jego wykonywania, uwzględnił potrzeby innych użytkowników rzeki M. ( w tym i strony skarżącej), uwzględniając w wydanej decyzji zasadę racjonalnego gospodarowania (podziału wody na użytkowników) i warunki hydrologiczne rzeki M., co wyjaśnia w uzasadnieniu decyzji. Stwierdzono, że z akt sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji z należytą starannością analizował wszystkie dowody i dokumenty, wymagane przepisami Prawa wodnego, niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) dla Gospodarstwa [...] Sp. z o.o. w S. Wskazano, że przepisy ustawy Prawo wodne nie wymagają sporządzania opinii biegłego w zakresie, w jakim wnioskowała strona składająca odwołanie, ani sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (ocena oddziaływania na środowisko wg nazewnictwa poprzedniej ustawy Prawo wodne), dla prowadzonych postępowań i wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla istniejących zakładów. Są to bowiem tzw. pozwolenia środowiskowe nazywane też ekologicznymi, regulujące działalność związaną z funkcjonowaniem zakładów obiektów lub instalacji. Sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane tylko przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych określonych w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Dotyczy więc pozwoleń wodnoprawnych w zakresie wykonywania urządzeń wodnych, poboru wód podziemnych i rolniczego wykorzystania ścieków. Zatem organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie miał obowiązku, jak również prawa, dopuszczać bądź żądać przedkładania dodatkowych, nie przewidzianych przepisami Prawa wodnego opinii biegłego, bądź sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podkreślono, że zgodnie z obowiązującym Prawem wodnym, brak jest podstaw prawnych do odmowy wydania zaskarżonego pozwolenia, o co wnioskuje strona odwołująca się. Prawo wodne w art. 126 określa dostatecznie precyzyjnie przypadki, w których organ może odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego. Żaden taki przypadek w ocenie organu II instancji nie występuje przy ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. Skargę na powyższą decyzję złożył Zbigniew M., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji oraz o odtworzenie stawu młyńskiego. Stwierdził, że nie zostały w tej sprawie spełnione przesłanki pozytywne do wydania pozwolenia wodnoprawnego, co wiąże się z tym, że organ I instancji nie mógł i nie wykonał zaleceń Wojewody [...] wcześniej kilkakrotnie uchylającego to pozwolenie. Podniósł, że pozwolenie wydane zostało na obiekt, który wzniesiono nielegalnie, że przebudowy stawu młyńskiego na stawy rybne dokonano niezgodnie z zaleceniem biegłego inż. M. i bez opinii Konserwatora Zabytków, która byłaby negatywna oraz, że zrzucana ze stawów woda powinna przepływać przez turbinę, a nie ją pomijać. Zarzucił pomijanie w sprawie opinii technicznej, którą przedstawił, a z której wynika, że przebudowa stawu młyńskiego na stawy rybne stwarza zagrożenie dla młyna. Wskazał na fakt dwukrotnego zamrożenia turbiny na skutek wstrzymania dopływu wody przez Gospodarstwo [...] i zniszczenia zasuwy oraz wirnika turbiny, a także zaczopowanie dopływu wody do turbiny od maja 2003 r. do 2 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przy czym Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy organu administracji publicznej, rozumiane jako cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, umożliwiający przeprowadzenie Sądowi kontroli, do jakiej został ustawowo powołany. Przyjęcie założenia, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], działając jako organ II instancji, przedstawił Sądowi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. cały materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w toku postępowania wodnoprawnego, prowadzi do wniosku, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodować musiało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 131 ust. 1 i 2 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Do wniosku załącza się: operat wodnoprawny, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona wymagana; jeżeli decyzja ta nie jest wymagana - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych nie ma wniosku Gospodarstwa [...] Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Uniemożliwia to Sądowi ocenę prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (pojawia się obawa co do tego, czy w ogóle postępowanie to mogło być wszczęte) oraz ocenę spełnienia przez wnioskodawcę warunków, jakim wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien odpowiadać, wynikających z art. 131 ust. 2 cytowanego powyżej. Ponadto dołączony do akt operat wodnoprawny nie spełnia wymagań określonych szczegółowo w art. 132 Prawa wodnego. W szczególności nie oznaczono w nim zakładu ubiegającego się o wydanie pozwolenia, jego siedziby i adresu. Część opisowa nie zawiera także wskazania wprost celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, opisu stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, charakterystyki wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym, określenia wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne. Nie ma w aktach administracyjnych części graficznej operatu. W "spisie załączników" wymieniono wprawdzie jako załączniki: wypis z rejestru gruntów i kopię mapy ewidencyjnej wsi Ż., a jako część rysunkową: plan sytuacyjno -wysokościowy obiektu arkusz 1 i 2, ale nie zostały one faktycznie dołączone do operatu. Jedyne znajdujące się w aktach załączniki graficzne przypisane są jako elementy składowe do Instrukcji gospodarowania wodą i eksploatacji urządzeń węzła wodnego Ż. Zgodnie z przepisem art. 132 ust. 3 Prawa wodnego część graficzna operatu powinna zawierać: plan urządzeń wodnych, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu z zaznaczonymi nieruchomościami, usytuowanymi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem powierzchni nieruchomości oraz właścicieli, ich siedzib i adresów, zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń, schemat rozmieszczenia urządzeń pomiarowych oraz znaków żeglugowych, schemat funkcjonalny lub technologiczny urządzeń wodnych. Stosownie do treści przepisu art. 132 ust. 9 Prawa wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odstąpić od niektórych wymagań dotyczących operatu. Gdyby jednak tak się stało w niniejszej sprawie, musiałoby to wynikać z uzasadnienia decyzji organu I lub II instancji. Tymczasem organ I instancji na ten temat się w ogóle nie wypowiedział, a organ II instancji wskazał jedynie, że wniosek spełniał wymagania określone w przepisach Prawa wodnego. Stwierdzenie to w świetle poczynionych powyżej ustaleń pozostaje jednak poza kontrolą Sądu. W aktach administracyjnych nie ma także wymaganego art. 131 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, opisu prowadzenia zamierzonej działalności, sporządzonego w języku nietechnicznym. Powinien on wyjaśniać charakter działalności, jej rozmiary, użyte środki, stosowane technologie, wpływ zamierzonej działalności na środowisko itp. Jego treść powinna być powszechnie zrozumiała, tak aby osoby trzecie, których interesów pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać, były w stanie ocenić, czy ich interesy mogą być zagrożone. Brak także wypowiedzi wnioskodawcy, co do konieczności załączenia decyzji o warunkach zabudowy lub wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do treści zaskarżonych decyzji, to wskazać należy, że brak w nich odniesienia do ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, a także do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do wymagań związanych z ochroną dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków (młyn w Ż., będący własnością skarżącego jest wpisany do rejestru zabytków, a sporne pozwolenie wodnoprawne pośrednio jego dotyczy). Uniemożliwia to ocenę spełnienia przesłanek do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, wynikających z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego. Organ drugiej instancji podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żaden przypadek, w którym można odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego nie występuje w niniejszej sprawie, ale twierdzenie to w tej sytuacji także pozostaje poza kontrolą Sądu. Powyżej wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego związane jest z naruszeniem przez organy administracji także przepisów postępowania administracyjnego takich jak: art. 7, 8, 11, 77, 80 k.p.a. Wobec tego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.