II SA/Bd 478/09

3 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi A.G. i T.G. na postanowienie [...] Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. umarza postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 478/09 Uzasadnienie Postanowieniem dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] ustalił na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 i 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) karę w wysokości 75.000 zł za użytkowanie bez wymaganego pozwolenia budynku przy ul. [...] w T., nakładając obowiązek jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na właściciela obiektu – "[...]" s. c. A. T. G. z siedzibą przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas przeprowadzonej z urzędu w dniu 14 października 2008 r. kontroli budynku usytuowanego na działce nr 82 przy ul. [...] w T. stwierdzono użytkowanie tego obiektu od dnia 1 sierpnia 2008 r. bez wymaganego pozwolenia – zgodnie z zawartą między T. G. a [...]"[...]" Towarzystwo [...] umową najmu oraz protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] r. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę (odtworzenie z nadbudową) Domu [...] T. po jego demontażu. Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie w uzasadnieniu podano, że poprzednie postanowienie z dnia [...] r. o ustaleniu kary pieniężnej zostało przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylone, zaś w dniu [...] r. Wydział Architektury i Budownictwa UM w [...] postanowieniem nr [...] sprostował oczywistą omyłkę w pozwoleniu na budowę określając kategorię obiektu jako XIII/XVII, odmawiając następnie w dniu [...] r. uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na budowę. Jednakże dopisanie kategorii XIII nie ma wg organu wpływu na wysokość orzeczonej kary, gdyż część mieszkalna objęta tą kategorią w trakcie kontroli nie była użytkowana. W uzasadnieniu organ wyjaśnił także sposób ustalenia wysokości kary. Kierując do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na powyższe postanowienie "[...]" s.c. T. G. i A. G., ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Spółka podniosła, że przystąpienie do użytkowania budynku nie mogło skutkować nałożeniem kary za użytkowanie bez wymaganego pozwolenia, skoro pismem z dnia 10 lipca 2008 r. organ I instancji został zawiadomiony o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, zaś organ nie zajął stanowiska w sposób przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego. Według żalącej się wadliwe było nadto nałożenie w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro dla przyjętej kategorii XVII obiektu obowiązek ten wynikał wprost z art. 55 Prawa budowlanego. Wyżej wymieniona również zarzuciła, że kwalifikacja budynku jest niezgodna z jego charakterem, dotychczasowym sposobem wykorzystywania oraz zaakceptowanym przez właściwe organy zamierzonym sposobem wykorzystania w przyszłości. Celem inwestora po nabyciu nieruchomości było odtworzenie budynku mieszkalnego. Następnie planowano wykorzystanie budynku dla celów mieszkalnych wraz z funkcją gospodarczą, co zostało zaakceptowane w decyzji w warunkach zabudowy jako funkcja usługowo-biurowa z uzupełniającą funkcją mieszkalną. Z kolei w zatwierdzonym projekcie budowlanym ustalono funkcję gospodarczą (handlową) oraz mieszkalną. Jednak w ocenie żalącej się organ wydający pozwolenie na budowę błędnie zakwalifikował budynek do obiektów kategorii XVII, bowiem - obok przeznaczenia na cele mieszkalne – powierzchnia wykorzystywana na cele użytkowe (128,50 m²) stanowi 21,63% powierzchni całkowitej budynku, w związku z czym obiekt spełnia warunki budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), co uzasadnia zaliczenie go do kategorii I. W konsekwencji również organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu powtórzył błędną kwalifikację budynku do kategorii XVII. Zdaniem żalącej się kwestia zaliczenia obiektu do określonej kategorii winna być rozstrzygnięta samodzielnie przez organ nadzoru budowlanego, gdy tymczasem, mimo podnoszenia jej w toku postępowania, nie odniósł się do niej. W dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie sygn. [...] o utrzymaniu postanowienia organu I instancji w mocy. Organ stwierdził, że z uwagi na bezsporny fakt użytkowania pomieszczeń piętra i parteru budynku na cele biurowe przez firmę [...] bez uzyskania pozwolenia, mimo obowiązku w tym zakresie wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę i zaliczenia budynku do kategorii XVII, wymierzenie kary było zasadne, zaś jej wysokość została prawidłowo wyliczona. Nadto jak wskazał organ, karę trafnie nałożono na inwestora, a nie użytkownika. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" s.c. [...] reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o wstrzymanie ich wykonania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 54, art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów art. 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca podniosła, że: - kwestionuje zaliczenie przez organy orzekające w sprawach pozwolenia na budowę oraz dopuszczenia do użytkowania budynku do kategorii XVII obiektów budowlanych, a także zmienionej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] r. tej kategorii na kategorię XIII/XVII, gdyż budynek ma charakter domu jednorodzinnego, - kwestionuje zasadność nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę, odsyłając w powyższym zakresie do motywów zażalenia na postanowienie organu I instancji, - organy orzekające w sprawie nie odniosły się do wymienionych kwestii naruszając tym samym art. 77 § 1 i 80 kpa, - błędny jest pogląd organów nadzoru budowlanego, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że w kwestii określenia kategorii obiektu związane są rozstrzygnięciami organu architektoniczno – budowlanego (przed orzeczeniem kary mają obowiązek ustalić we własnym zakresie charakter budynku), - zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 10 lipca 2008 r. zostało wycofane na żądanie organu nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 8 i 9 kpa, - w dniu 6 stycznia 2009 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, przy czym stan inwestycji do tego czasu od dnia 1 sierpnia 2008 r. nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wywodząc, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie zwalnia z obowiązku uiszczania kary, zaś zarzuty dotyczące przyjęcia niewłaściwej kwalifikacji obiektu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie winny być skierowane do organu, który wydał pozwolenie na budowę - Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc rozpoznając skargę bada czy zaskarżona decyzja, postanowienie lub inny akt nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzygając jest związany granicami sprawy, nie będąc natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi. Związanie granicami sprawy oznacza, że rozpoznając skargę nie jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego aktu. Z kolei brak związania treścią skargi powoduje, że Sąd obligowany jest reagować także na wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia niedostrzeżone przez skarżącego. Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku rozstrzygnięcie o nałożeniu kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności zastosowania przez organy przepisu art. 57 ust. 7 i innych z nim związanych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, natomiast nie mogła podlegać jej ocena zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, jako wykraczająca poza granice, o których mowa we wskazanym wyżej art. 134 § 1 ppsa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 29 kpa stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast zgodnie z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną (czyli zdolność do tego by być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego) ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W świetle kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i tylko te jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne (prawo materialne) przyznają osobowość prawną. Jeśli chodzi o spółkę cywilną, to ani kodeks cywilny, ani szczególne przepisy materialnoprawne nie przyznają jej takiej osobowości. Nadto jakkolwiek do jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej stosuje się, według art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego, przepisy o osobach prawnych, gdy ustawa przyznaje im zdolność prawną, to w stosunku do spółki cywilnej będącej cywilnoprawnym stosunkiem obligacyjnym łączącym określoną ilość osób (wspólników), takiego przepisu ustawy brak, a w konsekwencji — nie może być również traktowana jako osoba prawna. W nawiązaniu do powołanego wyżej art. 30 § 1 kpa stwierdzić należy, że też m.in. ustawa Prawo budowlane, na podstawie której udziela się pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wymierza karę za użytkowanie go bez pozwolenia, nie reguluje odmiennie statusu spółki cywilnej, która zatem - nie mając osobowości prawnej ani zdolności prawnej – nie może być adresatem nałożonego obowiązku uiszczania wspomnianej kary pieniężnej, słowem nie może być stroną dotyczącego wymierzenia tej kary postępowania. Z art. 860 § 1 kc i, 865 § kc i 866 kc wynika, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną prowadząca działalność gospodarczą, natomiast podmiotem praw i obowiązków są (czyli mają zdolność prawną), jako osoby fizyczne, wspólnicy. Nawet w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę cywilną w formie przedsiębiorstwa, pomimo przyznania jej ograniczonej zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym (to jest uprawnień w sferze procesowej), od dawna utrwalony jest w literaturze i orzecznictwie pogląd, że działalność ta pozostaje działalnością samych wspólników (vide m.in. uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1996 r. III CZP 111/95 i 31 marca 1993 r. III CZP 176/92), przy czym pogląd ten znalazł unormowanie w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 173, poz. 1807 ze zm.), w którym za przedsiębiorców uznano wspólników spółki cywilnej (przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy nie jest więc spółka). Ze względu na to, że każda sprawa związana z działalnością gospodarczą spółki dotyczy wszystkich jej wspólników (odpowiadają solidnie za zobowiązania spółki), prawidłowe oznaczenie jej jako strony w takiej sprawie wymaga wskazania imion i nazwisk wszystkich wspólników. Z kolei sama spółka cywilna jako taka (a nie wspólnicy tej spółki) jest podmiotem prawa podatkowego (płatnikiem podatku VAT), posada własny numer ewidencji podatkowej NIP, może uzyskać wpis do urzędowego rejestru gospodarki narodowej (REGON) i być pracodawcą, a także, jak wskazano wcześniej, posiada w określonym zakresie zdolność do czynności w postępowaniu cywilnym. Oceniając zgodność z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia w zakresie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, mając na uwadze to, co zostało wyżej powiedziane stwierdzić należy, że jest ono wadliwe. Z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...], jako stronę we wszczętym postępowaniu uznał spółkę cywilną z siedzibą przy ul. [...], w której nazwie widnieją imiona i nazwiska wspólników, a nie [...] jako osoby fizyczne, bowiem zarówno w sentencji postanowienia z dnia [...] r. jak i wcześniejszego postanowienia z dnia [...] r. wskazał właśnie "[...] s.c. A. T. G. jako adresata nałożonego obowiązku uiszczenia kary za przystąpienie do użytkowania budynku bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie i spółkę tę wymienił dodatkowo w rozdzielnikach tychże postanowień wśród podmiotów, którym mają być one doręczone. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia z dnia [...] r. wynika, że postanowienie to wysłano na spółkę i jej siedzibę przy ul. [...], a nie adres zamieszkania małż. G. przy ul. [...] w T. Także cała korespondencja w toku postępowania pierwszoinstancyjnego kierowana była na adres spółki cywilnej "[...]". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji nie dostrzegł wadliwego oznaczenia w nim podmiotu zobowiązującego do uiszczenia kary pieniężnej i sam w rozstrzygnięciu utrzymującym je w mocy powołał się na zażalenie pełnomocnika reprezentującego A. G. i T. G. "[...]" s.c. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego i nie mogącego być stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy niekompetentny w świetle art. 138 kpa w związku z art. 144 kpa do wydania takiego rozstrzygnięcia winien prawidłowo w tym przypadku wadliwe postanowienie uchylić, orzekając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 2 kpa (w przypadku postępowania wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu - zastosowanie miałby art. 138 § 1 pkt 2 – część końcowa). Skarga do Sądu, jak z niej wynika, sporządzona i wniesiona została przez pełnomocnika reprezentującego jako stronę [...] s.c. T. G. i A. G. ul. [...] w T. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony mają osoby fizyczne i prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień lub skierowania do nich nakazów lub zakazów, a także stwierdzenia albo uzyskania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wcześniej już wskazano, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie ma przepisów, które pozwalałby przyznać spółce cywilnej uprawnienia lub nałożyć obowiązki. Zatem spółka cywilna nie należy do grupy podmiotów wymienionych w art. 25 cyt. ustawy i w związku z tym nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stroną w tymże postępowaniu, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym, mogą być natomiast wspólnicy spółki. Ze względu na to, że A. G. i T. G. – wspólnicy spółki cywilnej podpisali pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu do reprezentowania ich w niniejszym postępowaniu. Sąd uznając, że uczynili to jako osoby fizyczne, przyjął, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu i sprawę nią zainicjowaną rozpoznał. Poza przedstawionym wyżej rażącym naruszeniem prawa, jakiego dopuściły się organy I i II instancji, Sąd nie stwierdził, by przy orzekaniu kary pieniężnej zaistniały inne uchybienia przepisom prawa uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia z obrotu prawnego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że do użytkowania dwóch kondygnacji- parteru i I piętra budynku przy ul. [...] w T. przystąpiono w dniu 1 sierpnia 2008 r. nie dysponując decyzją i to ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powyższego obiektu (odtworzenie z nadbudową) jako mieszkalno – handlowego, zaliczającej tenże obiekt do kategorii XVII obiektów budowlanych wyszczególnionych w załączniku do wymienionej ustawy (art. 55 pkt 1). Dodatkowo o istnieniu tego obowiązku rozstrzygnięto w pkt 8 warunków wymienionych w decyzji. W trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary inwestor uzyskał od organu administracyjno – budowlanego sprostowanie decyzji z dnia [...] r. polegające na zakwalifikowaniu budynku do kategorii XIII obiektów budowlanych, obok dotychczasowej przyjętej kategorii XVII, przy czym dodana kategoria dotyczyła dwóch mieszkań na trzeciej kondygnacji, nieużytkowanych, a więc nie uwzględnianych, przy ustalaniu kary. Nie uległo zmianie wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę mieszkalno-handlowe przeznaczenie budynku (vide decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] r. odmawiającą zmiany decyzji z [...] r. – K. 36 akt). Nie wywiązanie się nałożonego obowiązku skutkowało koniecznością wymierzenia określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, ustalonej w sposób wynikający z tego przepisu przy uwzględnieniu art. 59 f i 59 g. Nadmienić należy, że nie można dopatrzyć się niekonsekwencji organu w sytuacji udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdy jednocześnie orzeczono karę za jego nielegalne użytkowanie, skoro kara ta nałożona została za okres poprzedzający datę decyzji zezwalającej na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie karę prawidłowo wymierzono inwestorowi (a nie użytkownikowi budynku). W świetle kategorycznego brzmienia art. 57 ust. 7 bez znaczenia są przyczyny, dla których skarżący przystąpili do użytkowania budynku z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy (wystarczający jest sam fakt). Wbrew stanowisku skarżących, organ ustalający karę jest związany treścią decyzji w pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z jego przeznaczenia - nie jest więc kompetentny do kreowania własnych ocen w tym zakresie. Przyjmuje się, że nawet w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, obiektu, wymierza się, przy braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie karę według sposobu użytkowania określonego w pozwoleniu na budowę (nie należy jej bowiem utożsamiać z opłatą legalizacyjną, jaka dodatkowo zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu). Wobec powyższego, nie można za istotne uchybienie rzutujące na wynik sprawy uznać braku odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący do podnoszonej przez skarżących w zażaleniu na postanowienie organu I instancji kwestii kategorii budynku. Reasumując skoro zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalno - handlowym, zaś w toku kontroli stwierdzono użytkowanie bez wymaganego pozwolenia części handlowej (handel ubezpieczeniami), to przyjęty współczynnik dla obiektu kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii, usług) jest właściwy. Prawidłowo też określono współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Nie podzielając z przedstawionych wyżej względów zarzutów skargi, Sąd z opisanych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia przyczyn uwzględnionych z urzędu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jak w sentencji. W przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postępowania orzeczono z uwagi na treść art. 152 ppsa.