II SA/Bd 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie SKO w T. z dnia [..] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ) na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 ) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta T. nałożył na skarżącego D. M. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do dokonania zwrotu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką do Wydziału Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miasta T. Jednocześnie organ wezwał skarżącego: do uiszczenia nałożonej grzywny i okazania w Wydziale Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miasta w T. dowodu jej uiszczenia w wyznaczonym terminie do dnia [...], pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; oraz do wykonania w terminie do [...] obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...], pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie; a także zobowiązał go do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu kosztów upomnienia z dnia [...] oraz do okazania dowodu jej wniesienia, pouczając, że w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. cofnął D. M. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...], że skarżący pomimo tego nie zwrócił organowi cofniętej licencji zgodnie z obowiązkiem określonym w § 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i, że w związku z tym w dniu [...] doręczono skarżącemu upomnienie, wzywające go do zwrotu przedmiotowej licencji w terminie 7 dni oraz do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu kosztów upomnienia, jednocześnie pouczając go o możliwości nałożenia na niego grzywny. Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia [...] wniósł zażalenie (nazwane odwołaniem) podnosząc, że cofnięcie licencji było wynikiem przestępstwa, bezprawne oraz niezgodne z ustawą o transporcie drogowym, gdyż w wyznaczonym jemu terminie na stawienie się w celu wykonania kontroli samochodu, jego samochód stał rozbity po wypadku, a on 2,5 miesiąca leżał w szpitalu zamkniętym. Skarżący wniósł o wyznaczenie terminu kontroli zgodnie z ustawą o transporcie drogowym. Wskazał, że wszelkie działania egzekucyjne są bezprawne i przedwczesne, albowiem trwa postępowanie o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez niego decyzji. W związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 657/11 uchylającym wydaną przez organ II Instancji - w następstwie ww. zażalenia - decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa, z uwagi na brak merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy o istocie sprawy przy zastosowaniu uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. art. 136 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO), po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 119, art. 120, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015), uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] w całości, i orzekło o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do dokonania zwrotu przedmiotowej licencji do Wydziału Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miasta T. Równocześnie SKO wezwało skarżącego: do uiszczenia nałożonej grzywny i okazania w Wydziale Ewidencji i Rejestracji Urzędu Miasta w T. dowodu jej uiszczenia w wyznaczonym terminie 14 dni od do dnia otrzymania postanowienia, pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; oraz do wykonania w terminie 14 dni od do dnia otrzymania postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]., pouczając, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie; a także zobowiązał go do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu kosztów upomnienia z dnia [...] oraz do okazania dowodu jej wniesienia, pouczając, że w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Argumentując wydane postanowienie SKO wskazało, iż bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] orzeczono o cofnięciu skarżącemu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, że z dniem [...] stał się wymagalny obowiązek zwrotu dokumentów, o których mowa w art. 11 ustawy o transporcie drogowym, że skarżący nie wywiązał się z ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku, i że zatem w dniu [...] Prezydent Miasta T. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepienieżnym. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, przymus i bezpośredni (art. 1 pkt.12 b). Wskazał, że stosownie do przepisu art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne jak i prawne, a także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120). Może być ona nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej wysokości. Ustalając wysokość grzywny organ orzekający ograniczony jest jedynie wynikającą z przepisu art. 121 § 2 ww. ustawy maksymalną kwotą grzywny, która każdorazowo nie może przekraczać 10000 zł w odniesieniu do osoby fizycznej. Ograniczenie organu jedynie kwotą maksymalną, jako zaznaczyło SKO, nie zwalnia go jednak z obowiązku poprzedzenia wydanego rozstrzygnięcia wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy. Ponieważ w zaskarżonym postanowieniu Prezydenta Miasta T. nie wskazano jakie okoliczności przesądziły o wymierzeniu skarżącemu grzywny w kwocie [...] zł, SKO zgodnie za wskazaniami zawartymi w przywołanym wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2012 r. uzupełniło materiał dowody sprawy, zlecając postanowieniem z dnia [...] organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego o szczegółowe wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego, jego stałych dochodów, wydatków, źródła utrzymania, sytuacji zdrowotnej, ewentualnego korzystania z pomocy społecznej, a więc o wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wysokość ewentualnej grzywny. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, jak podkreśliło SKO, że skarżący w dalszym ciągu nie wykonał obowiązku zwrotu dokumentu licencji, że zamieszkuje on u rodziców, nie posiada majątku trwałego, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego oraz pomocy rodziców, a jego dochód miesięczny wynosi [...] zł. Ponadto ustalono, że skarżący boryka się z poważnymi kłopotami zdrowotnymi i posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W świetle stwierdzonej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego oraz zasad postępowania egzekucyjnego wyrażonych w art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, SKO uznało za zasadne nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Równocześnie organ zaznaczył, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie nałożonego obowiązku, a jedynie ma odpowiednio zmotywować zobowiązanego do jego realizacji. Obowiązkiem organu jest więc nałożenie grzywny, która będzie na tyle dolegliwa, iż przyczyni się do wykonania nałożonego na osobę zobowiązaną zobowiązania, przy uwzględnieniu jednak jego sytuacji faktycznej. Kierując się tymi kryteriami SKO stwierdziło, że grzywna ustalona przez organ I instancji byłaby zbyt dolegliwa, wziąwszy pod uwagę sytuację zobowiązanego. Mając więc na względzie fakt niewykonania obowiązku zwrotu dokumentu, a także sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego, SKO uznało, że grzywna w wysokości [...] zł zmotywuje zobowiązanego do wykonania obowiązku. Na powyższe postanowienie SKO D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenia Konstytucji RP, nałożenie grzywny w wysokości uniemożliwiającej jej zapłatę ze względu na stan majątkowy strony, niewłaściwość osoby do której jest kierowane postanowienie oraz zmuszenie skarżącego do udziału w przestępstwie, jaki stanowi zaskarżone orzeczenie i poprzedzający je wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący, tak jak w odwołaniu, wskazał, że w okresie gdy w wyniku wypadku przebywał w szpitalu i miał zniszczony samochód, organ wezwał go do stawienia się wraz z pojazdem na kontrolę. W wyniku braku stawiennictwa organ cofnął mu licencję, a Sąd nie zakwestionował tej decyzji. Skarżący podniósł, że pomimo wezwań do odbycia kontroli, UM w T. pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Prezydent Miasta T. jako organ egzekucyjny obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...], po stwierdzeniu, że doręczone skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 ww. ustawy tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Z doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącego), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępcze obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wśród wymienionych środków egzekucyjnych, środkiem prowadzącym do wykonania przez skarżącego obowiązku jest niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 ww. ustawy zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ww. ustawy). W związku z tym, iż zastosowanie grzywny w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym, będącej jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku, to tym samym gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują, na wniosek zobowiązanego, obowiązek umorzenia nieuciszonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) lub możliwość zwrotu uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym sensie grzywna stanowi środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, dostępny w Internecie http: //orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając wysokość grzywny, organ ograniczony jest jedynie wynikającą z przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, maksymalną kwotą grzywny, która każdorazowo nie może przekraczać kwoty 1000 zł w odniesieniu do osoby fizycznej. Ograniczenie jedynie kwotą maksymalną nie zwalnia jednak organu z obowiązku poprzedzenia wydanego rozstrzygnięcie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności występujących w sprawie, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, co winno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Takie też wskazanie zawarł WSA w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 657/11, obligując SKO do wskazania i ustalenia w trybie art. 136 kpa okoliczności mających wpływ na wysokość orzeczonej w sprawie grzywny. Uwzględniając moc wiążącą wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku, SKO kierując się nimi, prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego, w ramach którego ustalił, że skarżący zamieszkuje u rodziców, nie posiada majątku trwałego, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego oraz pomocy rodziców, a jego dochód miesięczny wynosi [...] zł, a także że ma on poważne problemy zdrowotne i posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W świetle stwierdzonej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego SKO nałożyło na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]zł, weryfikując tym samym wysokość orzeczonej przez organ I instancji grzywny ([...] zł). W ocenie Sądu zarówno taka kwota wymierzonej grzywny, jak i sam zastosowany w sprawie środek egzekucyjny, odpowiadają ww. przepisom prawa i stanowią właściwy środek do wyegzekwowania ciążącego na skarżącym obowiązku. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że decyzją z dnia [...] nr [...] została skarżącemu skutecznie cofnięta licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] i, że skarżący nie zwrócił organowi cofniętej licencji. Zgodnie zaś z § 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11 (w tym i licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką) organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Skoro więc w sprawie obowiązek zwrotu przedmiotowej licencji stał się wymagalny z dniem [...] (14 dni od dnia ustatecznienia się decyzji o cofnięciu licencji, tj. od dnia [...]), a skarżący nie wykonał obciążającego go obowiązku zwrotu dokumentu, stanowiącego obowiązek o charakterze niepieniężnym, zaś wystosowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku zwrotu przedmiotowej licencji w terminie 7 dni i do uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu kosztów upomnienia, zawierające pouczenie o możliwości nałożenia grzywny, okazało się bezskuteczne, to tym zaistniały wszelkie ustawowe przesłanki do wystawiania tytułu wykonawczego, oraz nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego i mającego przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci zwrotu dokutemu. W ocenie Sądu SKO, wskazując na te przesłanki orzeczenia grzywny, należycie umotywowało swoje stanowisko w zakresie zaistnienia w sprawie warunków ustawowych do zastosowania tego środka egzekucyjnego. SKO prawidłowo również umotywowało wysokość wymierzonej grzywny, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia postanowienia wynika bowiem, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie o wysokości wymierzonej grzywny. Rację ma SKO, że grzywna w sprawie powinna być orzeczona w takiej wysokości, iż z jednej strony będzie na tyle dolegliwa, iż przyczyni się do wykonania przez skarżącego obowiązku, a z drugiej biedzie ona uwzględniała sytuację faktyczną strony. Ważąc więc sytuację finansową (dochód miesięczny – [...] zł) i zdrowotną skarżącego oraz jego stosunek do obciążającego go obowiązku zwrotu licencji, organ prawidłowo stwierdził, że ustalona przez organ I instancji grzywna w wysokości [...] zł byłaby zbyt dolegliwa, natomiast grzywna w wysokości [...] zł zmotywuje skarżącego do realizacji obowiązku, i jednocześnie nie będzie ona na tyle dolegliwa, że wpłynie na sytuację skarżącego w sposób zbyt dotkliwy. Podkreśli należy, że zastosowane przez organ kryteria wyboru odpowiadają wymienionym na wstępie celom wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy SKO orzekając grzywnę w wysokości [...] zł, nie naruszyło zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wszelkie natomiast zarzuty skarżącego dotyczące braku podstaw do wydania decyzji o cofnięciu licencji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku na tym etapie sprawy, gdyż organ egzekucyjny nie jest uprawiony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.