II SA/Bd 480/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta G. z [...] r. o odmowie przyznania D. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Dnia [...] r. D. Z. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W rozpoznaniu tego wniosku wydana została przez organ I instancji w/w decyzja nr [...] oparta na przepisach: art. 104 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r., poz. 1466). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni istnieje od ukończenia przez niego 60-tego roku życia - co powoduje, że wnioskodawczyni nie spełnia w/w przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od w/w decyzji wniosła D. Z.. W motywach odwołania powołała się ona na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 17 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję nr [...], kierując się treścią art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i 3a, art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez ojca D. Z. orzeczeniem, na mocy którego został on zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym w orzeczeniu podano, iż ustalony stopień niepełnosprawności powstał od 60-tego roku jego życia. Organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), w którym stwierdzono, że "art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Kolegium wyraziło pogląd, że zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b w/w ustawy. Ostatnio w tej sprawie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12.2016 r. (sygn. I OSK 1614/16, LEX nr: 2190248): "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, iż D. Z. uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca przyznanego od [...] r. do 31 października.2018 r. (decyzja Prezydenta G. z [...] r.). W tej sytuacji, w ocenie SKO, mimo błędnej argumentacji organu I instancji brak jest w sprawie podstaw do przyznania D. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem strona jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie zrezygnowała z niego, a to stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, to świadczenia alternatywne. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. Z. wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zachodzi negatywna przesłanka do uzyskania przez nią wnioskowanych świadczeń; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego nie zastosowanie – skutkujące pozbawieniem jej wyboru wnioskowanego świadczenia w sytuacji zbiegu świadczeń. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane na tle przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., wyraziła pogląd, że zastosowana przez organy literalna wykładnia art. 17 ust. 5 u.ś.r. została pozbawiona wyższego świadczenia, a organy nie dając jej prawa wyboru świadczenia postawiły ją w sytuacji "przymusowej". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne pozostaje to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, przy czym jego niepełnosprawność powstała po 18 oraz 25 roku życia - co biorąc pod uwagę literalną treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. winno powodować odmowę przyznania świadczenia właśnie z uwagi na przekroczenie wieku przez osobę, która wymaga opieki. Stosownie bowiem do cyt. przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Słusznie jednak organ odwoławczy powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13 - OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z treścią w/w wyroku powszechnie wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie jednak powodem dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sprawie bezsporne jest, że skarżącej decyzją Prezydenta G. z [...] r. przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 9 i art. 79a § 1 zd. 1 k.p.a. i art. 27 ust. 5 i art. 32 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ co prawda pouczył skarżącą o treści w/w przepisu w części III formularza oświadczenia składanego na potrzeby uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nie umożliwił jej złożenia oświadczenia co do wyboru świadczenia. Tymczasem, stosownie do art. 9 k.p.a., "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Natomiast zgodnie z art. 79a § 1 zd. 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak wspomniano wyżej, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ pouczył skarżącą o możliwości dokonania wyboru świadczenia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego skarżąca wnosiła w niniejszej sprawie, jest znacznie wyższa (zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., przysługuje ono w wysokości 1477,00 zł miesięcznie, kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2017 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na 2018 r., M.P.2017.1014) niż specjalnego zasiłku opiekuńczego, który skarżąca otrzymuje (zgodnie art. 16a ust. 6 u.ś.r., przysługuje on w wysokości 520,00 zł miesięcznie). W praktyce oznacza to możliwość wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, z czym wiąże się jednocześnie konieczność rezygnacji z dotychczas otrzymywanego. W realiach sprawy temu wymogowi skarżąca nie uczyniła zadość, nie zwróciła się bowiem, wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na to, że przepisy u.ś.r. zawierają w tym zakresie autonomiczną regulację, stanowiącą odpowiednik art. 155 k.p.a. Art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń, przy czym zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a) i wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych na korzyść strony, w zakresie zmiany wysokości świadczeń, następuje z urzędu (ust. 1b). Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć zastosowanie art. 32 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. Sąd nie rozpoznał wniosku o zwrot kosztów postępowania albowiem skarżąca nie stawiła się na rozprawie, nie wykazała okoliczności poniesienia kosztów procesu, a w myśl art. 239 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. korzysta ona z ustawowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.