II SA/Bd 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr .[..] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Prezydent [...] ustalił dla [...] S.A. [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej n.n. przy ul. [...] w [...] (Dz. Nr [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji J. L. zarzucił, iż wydana została ona z naruszeniem art. 54 pkt 2 lit d ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; ze zm.) w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego. Podniósł, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone wcześniejszymi negocjacjami czy uzgodnieniami z nim jako użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zakłada się lokalizację części inwestycji. Dodał, iż wykonanie inwestycji będzie stanowiło dla niego uciążliwość, a także że nie wyraża zgody na ograniczenie swoich praw, jakie niesie za sobą inwestycja. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie, zgodnie z przepisami, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ dodał, iż ustalenia będące wynikiem przeprowadzonych analiz nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Wskazał również, iż na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano uzgodnienia planowanej inwestycji z Miejskim Zarządem Dróg w [...] bowiem działka nr [...] z obrębu [...], objęta zamierzeniem inwestycyjnym, zarejestrowana jest w ewidencji gruntów, jako droga i stanowi drogę gminną. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy podniósł, że w zaskarżonej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zapewniając tym samym realizację art. 54 pkt 1 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej). Podniósł jednocześnie, że żaden przepis omawianej ustawy nie przewiduje obowiązku uzgadniania projektowanej inwestycji celu publicznego z właścicielami czy użytkownikami wieczystymi działek, na których inwestycja ma być realizowana. Zapewnieniem ochrony uprawnień właścicielskich jest to, że osoby takie są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy, powołując się na Komentarz Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodał również, iż decyzja w niniejszym przedmiocie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję, J. L. zarzucił, że jest ona niezgodna z prawem i została wydana z naruszeniem art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej) w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została poprzedzona wcześniejszymi negocjacjami czy uzgodnieniami z nim podjętymi z inicjatywy inwestora lub organu. Zakwestionował również twierdzenia Kolegium, że nie negował dokonanej przez organ I instancji analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest lokalizacja inwestycji. W ocenie skarżącego, wbrew zapisom zawartym uzasadnieniu decyzji organu I instancji, planowana inwestycja będzie niosła za sobą ograniczenia dla właścicieli terenów objętych inwestycją w zakresie korzystania z nieruchomości, a sam etap budowy linii kablowej stanowić będzie dużą uciążliwość, a także związany będzie z koniecznością wkroczenia na teren nieruchomości i pobytu na niej przez określony czas, natomiast po ukończeniu inwestycji przez działkę, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący, przebiegać będzie linia kablowa, na co skarżący nie wyraził zgody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawodawca przewidział - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dwa rodzaje aktów administracyjnych w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego: decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kryterium rozróżnienia tych aktów opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem realizuje kwalifikowany interes publiczny. Przez tę inwestycję -stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - należy rozumieć działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dla których istotne znaczenie mają regulacje ustaw szczególnych, konkretyzujące te cele i stanowiące o sposobie ich wykonania oraz wskazujące właściwe w tych sprawach organy. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. Stwierdzić należy, iż realizacja inwestycji polegająca na budowie linii kablowej n.n. przy ul. Targowej w Toruniu mieści się we wskazanym wyżej katalogu celów publicznych, jako realizacja obiektu dla potrzeb społeczności lokalnej. Tym samym zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, dla której w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagana jest decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 i art. 53 p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy i jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, wniosek inwestora zawiera wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który powoływał się na brak po stronie organów obowiązku uzgadniania projektowanej inwestycji celu publicznego z właścicielami czy użytkownikami wieczystymi działek, na których inwestycja ma być realizowana. Brak jest bowiem w tym zakresie podstawy prawnej do powyższych uzgodnień. Co się tyczy zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 233 kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie prawa skarżącego w zakresie korzystania z oddanej mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, to zarzut ten również nie jest zasadny. Wskazany przepis stanowi, że: " w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Z powyższego przepisu wynika, że korzystanie z gruntu przez użytkownika wieczystego nie jest absolutne i nieograniczone, a ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości wynikają z ustaw i zasad współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja. Organom nie można bowiem skutecznie postawić zarzutu, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało oparte na obowiązujących przepisach prawa oraz, że wynikające z zaskarżonej decyzji czasowe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stoją w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, skoro inwestycja budowy linii kablowej realizuje kwalifikowany (określony w przepisie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) interes publiczny. Ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego, jak i prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest dopuszczalne, o ile odbywa się w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscy nie sposób pominąć okoliczności, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratywny. Nie konstytuuje więc żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organy rozstrzygające zobowiązane są w oparciu o art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, musi więc czynność tę oprzeć na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie można mu przekroczyć granic jakie ta norma wyznacza. Z kolei inwestor w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. W rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora zawiera - jak już wyżej wskazano - wymagania ustawowe. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 w/w ustawy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. W tej sytuacji organ nie mógł odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji planowanej przez inwestora inwestycji celu publicznego. W zakresie podniesionego przez skarżącego problemu ochrony interesów osób trzecich, to należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosownie do art. 54 pkt 2 lit. "d" w/w ustawy - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa wyżej mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Powyższe wskazuje, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiega skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) byłyby nakładane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w punkcie 2.6 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] stycznia 2010 r., zatytułowanym "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" ustalił, że - inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności i przekazu, - wszelkie kolizje projektowanej inwestycji z istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej należy rozwiązywać w uzgodnieniu z właścicielami tych sieci, - inwestycja nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem objętym inwestycją, - trasę inwestycji zaprojektować w sposób zapewniający korzystanie z działek zgodnie z przeznaczeniem. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w w/w ustawie -zgodnie z zaprezentowanymi wyżej wywodami - winna znaleźć konkretyzację w Prawie budowlanym, to powyżej przytoczoną treść decyzji pierwszoinstancyjnej należy uznać za prawidłową. Konkludując stwierdzić należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...]z [...] stycznia 2010 r., odpowiadają prawu. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.