II SA/Bd 483/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 40 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 40 ust.2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 2, § 3, § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 132, poz. 889), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.", po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił przyznania H. Ś. zasiłku celowego w związku z powodzią w 2010 r. w kwocie 4.000,00 zł, przyznając jednocześnie wnioskodawcy ww. zasiłek w obniżonej wysokości 2.000,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na przepis § 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Wyjaśnił, iż wnioskodawca przedłożył dwie umowy ubezpieczeniowe obejmujące uprawy rolne: jedną z dnia 21 listopada 2009 r., obejmującą ubezpieczeniem powierzchnię upraw 3,00 ha, zawartą na okres ubezpieczenia od 22.11.2009 r. do 21.11.2010 r. , natomiast drugą z dnia 1 czerwca 2010 r., obejmującą ubezpieczeniem 1,76 ha powierzchni upraw, zawartą na okres od 2.06.2010 r. do 1.06.2011 r. Z informacji udzielonej przez Przewodniczącego Gminnej Komisji do spraw szacowania szkód wynika, że szacowaniu podlegały szkody w uprawach powstałe przed dniem 1 czerwca 2010 r. Wskazując na te okoliczności Wójt skonstatował, iż kwota pomocy udzielonej wnioskodawcy musiała zostać obniżona o 50%, ponieważ umowa ubezpieczeniowa zawarta w listopadzie 2009 r. obejmowała tylko 3 ha powierzchni upraw, w związku z czym w nie został spełniony wymóg objęcia ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, czyli w rozpatrywanym przypadku powierzchni 4,74 ha, zaś druga umowa z dnia 1 czerwca 2010 r., obejmująca ubezpieczeniem 1 ,76 ha, została zawarta po powstaniu szkód i nie obejmuje okresu, w którym wystąpiły szkody w uprawach rolnych, tj. okresu przed 1 czerwca 2010 r. Od decyzji Wójta Gminy C. H. Ś. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W piśmie zawierającym odwołanie wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że szacowanie dotyczyło jedynie szkód w uprawach powstałych przed 1 czerwca 2010 r. Wskazał, iż w opinii Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 października 2010 r. stwierdzono, że szacowaniem objęte zostały szkody w uprawach powstałe w skutek powodzi w okresie od 23 maja 2010 r. do 17 czerwca 2010 r. Zauważył również, że lustracja w jego gospodarstwie rolnym miała miejsce dopiero w dniu 30 czerwca 2010 r., a w jej trakcie szacowano również szkody powstałe po 30 maja 2010 r. wskutek opadów. W tym czasie ubezpieczeniem objęta była już połowa upraw, ponieważ w dniu 1 czerwca 2010 r. zawarł drugą umowę ubezpieczeniową. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na zapis § 7 przedmiotowego rozporządzenia wskazujący, że umowa ubezpieczenia musi być zawarta przed powstaniem szkód istotne w przedmiotowej sprawie było ustalenie daty powstania szkód w gospodarstwie skarżącego. W związku z tym w decyzji Kolegium nr [...] zobowiązano organ I instancji do ustalenia terminu powstania szkód. W wyniku podjętych działań organ pomocy społecznej wyjaśnił, że już w dniu 20 maja 2010 r. Urząd Gminy w C. wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z prośbą o zaliczenie gminy C. jako terenu objętego klęską powodzi oraz powołanie komisji do spraw szacowania strat powstałych na skutek powodzi. Ustalono również, że komisja szacowała szkody powstałe przed dniem 1 czerwca 2010 r. Wskazując na te ustalenia Kolegium zaznaczyło jednocześnie, iż nie można uznać, że polisa obejmująca swym zakresem uprawy w okresie 02.06.2010-01.06.2011 r. nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu wielkości upraw objętych ubezpieczeniem przed powstaniem szkody. Na decyzję organu odwoławczego H. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc, iż komisję do spraw szacowania szkód powołano 1 czerwca 2010 r., a szacowanie odbyło się w jego gospodarstwie 30 czerwca 2010 r., w związku z czym nie można było oddzielić strat z maja od strat z czerwca. Za uwzględnianiem szkód powstałych także w czerwcu 2010 r. przemawia fakt, że ustawy i rozporządzenia mówią o wsparciu dla rolników z powodu powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. lub w ogóle w 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało zaskarżoną decyzję i zawarte w niej uzasadnienie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało dokładnej analizy argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, na co w odwołaniu wskazuje skarżący, że w toku postępowania administracyjnego przedłożono organowi dwie umowy ubezpieczeniowe obejmujące uprawy rolne: jedną z dnia 21 listopada 2009 r., obejmującą ubezpieczeniem powierzchnię upraw 3,00 ha, zawartą na okres ubezpieczenia od 22.11.2009 r. do 21.11.2010 r., natomiast drugą z dnia 1 czerwca 2010 r., obejmującą ubezpieczeniem 1,76 ha powierzchni upraw, zawartą na okres od 2.06.2010 r. do 1.06.2011 r. Skarżący w odwołaniu podniósł również, że opady po dniu 30 maja 2010 r. powodowały dalsze szkody. Zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski powołał Komisję do spraw oszacowania zakresu i wysokości szkód doznanych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych - powodzi w 2010 r. w Gminie C., w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w celu opiniowania wniosków o udzielenie kredytu preferencyjnego. W związku z powyższym zarządzeniem nie można przyjąć tak jak to wywiodły organy, że skoro gminna komisja została powołana z dniem 1 czerwca 2010 r., to szacowaniu powinny podlegać szkody w uprawach powstałe przed dniem 1 czerwca 2010 r. Samo zarządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wyraźnie wskazuje, że rolą Komisji jest oszacowanie zakresu i wysokości szkód doznanych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych - powodzi w 2010 r. Oznacza to, że Komisja powinna opisać każdą szkodę spowodowaną przez powódź w 2010 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że szacowanie szkód w związku z powodzią miało miejsce w gospodarstwie skarżącego dopiero w dniu 30 czerwca 2010 r. W treści protokołu sporządzonego z oszacowania zakresu i wysokości szkód nie wskazano, że opisanie strat obejmuje okres przed dniem 1 czerwca 2010 r. W związku z tym przy ustalaniu w oparciu o sporządzony protokół zakresu szkód organy powinny uwzględnić wszystkie rzeczywiste straty spowodowane niekorzystnymi czynnikami atmosferycznymi, tj. powodzią 2010 r. Organ powinien zatem ocenić, czy podniesione przez skarżącego w treści odwołania opady, które wystąpiły po dniu 30 maja 2010 r., jako niekorzystne warunki atmosferyczne stanowią w swoich skutkach powódź 2010 r. Całkowicie niezrozumiałe dla Sądu i nielogiczne jest stanowisko organu oparte na kryterium terminu powstania szkód. Z poglądem, że szacowaniu mogą podlegać jedynie szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego przed dniem 1 czerwca 2010 r., można byłoby się zgodzić wówczas, gdyby organ wykazał, że po tym dniu na obszarze Gminy C. powódź nie wyrządziła już żadnych szkód. Wykazanie tej okoliczności byłoby w ocenie Sądu trudne z tego względu, że nawet po ustaniu opadów czy też podtopień ich skutki są nadal odczuwalne przy wzroście i odradzaniu płodów rolnych. Następuje obniżenie wegetacji roślin, co z kolei skutkuje niższą wydajnością w plonach lub w ogóle ich brakiem. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2009, Nr 22, poz. 121 ze zm.) protokół oszacowania szkód zawiera datę oszacowania szkód, o których mowa w § 2 pkt 2, a więc spowodowanych przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Przepisy prawa nie przewidują możliwości ustalenia innego okresu powstania szkód aniżeli wynikającego z daty ustalonej w protokole oszacowania szkód. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie szacunek szkód spowodowanych powodzią powinien zostać przyjęty na dzień faktycznie przeprowadzonej kontroli przez komisję w gospodarstwie skarżącego, tj. na dzień 30 czerwca 2010 r. Rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., zwanej dalej "pomocą", realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Przesłanki udzielenia pomocy zostały określone w § 2 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zacytował treść powyższego przepisu, nie zajął jednak stanowiska, czy skarżący spełnia przesłanki wynikające z tego przepisu. Ponadto Kolegium błędnie oparło się na stanowisku organu I instancji, że Komisja oszacowała szkody powstałe przed dniem 1 czerwca 2010 r. Na podstawie akt administracyjnych sprawy oraz przepisów prawa organ odwoławczy powinien sam ocenić, czy termin powstania szkody przyjęty przez organ I instancji jest prawidłowy. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (vide: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el. 2011). Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przepisy ww. rozporządzenia organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie skarżącego, z uwzględnieniem złożonych umów ubezpieczenia. Z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast o zwrocie pełnomocnikowi skarżącego kosztów przejazdu do Sądu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.