II SA/Bd 484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. D. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej spółki [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. – O. S.A. oddział w T. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na: "Budowie linii Kablowej 15 kV i przebudowie linii kablowej n.n. przy ul. G. [...]-[...] w T. (Dz. Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Obręb [...])’’. Decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), art. 104 Kpa. Prezydent Miasta T. ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla ww. inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniósł P. D. sp. z o.o. siedzibą w T. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewystarczające zebranie, a zarazem nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; 2. art. 107 § 1 i 3 Kpa przez nieujęcie w decyzji wszystkich wymaganych elementów; 3. art. 54 ust. 2 pkt d ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przez niewyczerpujące określenie wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich; 4. art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 21 Konstytucji przez wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich; 5. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. przez brak analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, 6. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. przez niewskazanie jakiemu interesowi publicznemu ma służyć planowana przez inwestora inwestycja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] ([...]) na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 54 ust. 1, art. 55 i art. 56 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. art. 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z wymogami prawa i poprzedzona była wymaganymi uzgodnieniami. Przed jej wydaniem organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. A zatem mając na uwadze art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień wskazanych w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. D. sp. z o.o., zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kpa przez sprzeniewierzenie się zasadzie dwuinstancyjności postępowania; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewystarczające zebranie, a zarazem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, c) art. 107 § 1 i 3 Kpa przez nieujęcie w skarżonej decyzji wszystkich wymaganych przez prawo elementów, 2) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 54 ust. 2 pkt d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przez niewyczerpujące określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, b) art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w zw. art. 21 Konstytucji przez wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich; c) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy przez nieprzeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; d) art. 6 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewskazanie jakiemu inwestorowi publicznemu ma służyć planowana przez inwestora inwestycja. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości obu decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja została wydana zgodnie z prawem i była poprzedzona wymaganymi uzgodnieniami, po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu i stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego decyzji. Zgodnie natomiast treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając odwołanie na decyzję organu pierwszej instancji naruszyło przepis art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że składając odwołanie P. D. sp. z o.o. podniosła szereg zarzutów do skarżonej decyzji zawartych na 9 stronach. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w tym zakresie, co następuje: "Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu wniesionego odwołania należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień o których strona artykułuje w odwołaniu". Takie odniesienie się do całości zarzutów zawartych w odwołaniu jest – zdaniem Sądu - niedopuszczalne. Skarżący w tym zakresie trafnie podnosi w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do licznych zarzutów wskazanych w odwołaniu, lakonicznie stwierdzając, że organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie po raz drugi oraz ma obowiązek ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 106 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie natomiast stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną części decyzji. Obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się z zasadą przekonywania. Zasada ta natomiast obliguje organy administracji do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Ustosunkowanie się natomiast do licznych zarzutów zawartych w odwołaniu krótką jednozdaniową negacją może być odczytane przez skarżącego jako całkowite lekceważenie jego argumentów. Tym samym nie można uznać tego jako realizacji zasady przekonywania. Odwołujący się musi wiedzieć, dlaczego jego argumenty nie znalazły posłuchu przed organem drugiej instancji. Należy mu to wyjaśnić. Być może argumenty te będą na tyle przekonywujące, że nie zajdzie potrzeba skierowana skargi do sądu, tym bardziej, że skarga skierowana do sądu w zdecydowanej części powiela argumenty odwołania. Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył także zasadę wyrażoną w przepisie art. 8 Kpa, stanowiącym, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nadto obowiązkiem każdego organu jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego (art. 7 Kpa), co z uwagi na wskazane powyżej braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Naruszono także zasadę zawartą w przepisie art. 15 Kpa. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjnego postępowania została zrealizowana nie wystarczy – jak miało to miejsce właśnie w niniejszej sprawie – enigmatyczne przytoczone już powyżej stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu wniesionego odwołania należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień o których strona artykułuje w odwołaniu." Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 163, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte – w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 tej ustawy, natomiast zawarte w pkt 3 – na art. 200 ww. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i ustosunkować się do wszystkich argumentów odwołania, uzasadniając następnie swoje rozstrzygnięcie w sposób wskazany powyżej przywołanymi przepisami Kpa.