II SA/Bd 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy G., na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") ustalił skarżącemu A. N. oraz J. N. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M. R., Gmina G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,6344 ha, z której wydzielone zostały działki nr [...] (droga wewnętrzna), 217/5, 217/6, 217/7. Organ wskazał, że podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy G. [...] z [...] kwietnia 2017 r., która stała się ostateczna [...] maja 2017 r. W. nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. W. opłaty adiacenckiej organ ustalił uwzględniając stawkę procentową (20%) określoną w uchwale Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom z 2015 poz. 4013) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości. W odwołaniu strony zarzuciły, że organ nie zauważył wcześniejszego faktu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą. Nieruchomość była już uprzednio podzielona na kilka działek – były to działki nr [...], przy czym działka nr [...] była zabudowana. Stan faktyczny nie wygląda zatem tak, jak przedstawia to organ tzn. że cała nieruchomość wymieniona w księdze wieczystej [...] została podzielona na siedem działek (nr [...] – droga wewnętrzna, 217/5, 217/6, 217/7). Wskutek decyzji z [...] kwietnia 2017 r. cztery działki istniejące na nieruchomości objętej tą samą księgą wieczystą zostały przekształcone w ten sposób, że powstało 7 działek. Odwołujący podkreślili, że opłata adiacencka powiązana jest ze wzrostem wartości nieruchomości będącym następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i stanu z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. W niniejszym przypadku stan (poza ilością działek) i przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji jak i po jej uprawomocnieniu nie uległy zmianie, nie zwiększył się obszar, nie uległa również zmianie cena metra kwadratowego – co jest wypadkową wcześniejszych warunków. Wskutek nowego podziału nieruchomości nie nastąpiły żadne okoliczności, które zmieniłyby wartość rynkową nieruchomości, gdyż zwiększyła się tylko ilość działek – z czterech do siedmiu. Wcześniej istniejące działki miały podobną lokalizację i dostęp do drogi, ale inna powierzchnię. Odwołujący zarzucili też, że operat szacunkowy jest nieobiektywny. Nieobiektywność ta wynika z faktu porównania wartości nieruchomości wszystkich działek położonych na nieruchomości przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2017 r. oraz wartości działek położonych na tej nieruchomości po uprawomocnieniu się nowego podziału. Ponadto w dacie sporządzania operatu dwie działki zostały zbyte i te transakcje powinny być uwzględnione. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, bowiem oparł się na decyzji z [...] kwietnia 2017 r. (która stała się ostateczna [...] maja 2017 r.) zatwierdzającej (na wniosek stron) projekt podziału nieruchomości nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że nastąpił nowy podział działki nr [...] na sześć działek o powierzchni powyżej 1000 m2 i jedną o powierzchni 0,0406 ha przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Stan taki wynika zarówno z księgi wieczystej [...] jak i z rejestru gruntów. Odwołując się do treści przepisów art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Kolegium podniosło, że przesłankami do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Kolegium podkreśliło (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 2018 r., I OSK 1595/16), że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Kolegium nie dopatrzyło się błędów w operacie rzeczoznawcy, będącym podstawą ustalenia opłaty. Kolegium uznało także, że nie ma znaczenia fakt zbycia po podziale dwóch działek, bowiem pod uwagę bierze się stan przed i po podziale nieruchomości . Pierwszy przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, drugi – na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zatem zdarzenia, które miały miejsce po tych datach są prawnie obojętne. W skardze do sądu A. N. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 98a ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję pomimo braku przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, - art. 7 k.p.a. poprzez przedstawienie w decyzji ustaleń faktycznych w sposób jednostronny i sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, - art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu udowodnionych faktów i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu i związane z tym częściowe oparcie decyzji na stanie faktycznym nieaktualnym w momencie jej wydania. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności podniósł, że działające w sprawie organy nie zauważyły, że zgodnie z decyzją o podziale z [...] kwietnia 2017 r. działka nr [...], z której wydzielono 6 działek, powstała wskutek połączenia działek nr [...], nr 46/8 i nr [...], co nastąpiło jednocześnie. Skarżący podtrzymał także swoje stanowisko, że organy nie zauważyły faktu wcześniejszego podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą. Wskazał, że działka nr [...] powstała na potrzeby podziału (technicznie) z kilku innych działek i od razu została podzielona na 7 działek. Skutkowało to nieobiektywnością operatu szacunkowego. Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami opłata adiacencka powiązana jest ze wzrostem wartości nieruchomości będącym bezpośrednim następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i stanu z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. W niniejszym przypadku stan (poza ilością działek) i przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji, jak i po jej uprawomocnieniu nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącego organy rozpatrujące sprawę uprościły przebieg podziału nieruchomości, bez analizy wcześniejszego podziału, czego skutkiem jest niepełne przeanalizowanie niniejszego przypadku podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości; Z kolei art. 98a u.g.n.. wskazuje, że aby możliwe było nałożenie na właściciela opłaty adiacenckiej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Powyższe przesłanki wynikające z art. 98a u.g.n. zostały spełnione. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy G. [...] z [...] kwietnia 2017 r., opatrzona klauzulą ostateczności z datą [...] maja 2017 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], "oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,6344 ha (połączenie działki nr [...], nr [...])" poprzez wydzielenie działek nr [...], nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna), nr [...] i nr [...]. W. nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. W. opłaty adiacenckiej organ ustalił uwzględniając stawkę procentową (20%) określoną w uchwale Rady Gminy Grudziądz Nr XVII/1223/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom z 2015 poz. 4013) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości. Ostateczna decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej została wydana [...] kwietnia 2019 r, a więc przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (9 maja 2017 r.). Słusznie wskazało Kolegium, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Z materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej (konkretnego) podziału, dlatego do zastosowania art. 98a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a u.g.n. przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Nie ma tym samym znaczenia, w jaki sposób powstała nieruchomość wskazana w decyzji podziałowej jako podlegająca podziałowi. W niniejszej sprawie nieruchomość skarżącego, jak zaznaczono w decyzji podziałowej, powstała w wyniku technicznego połączenia 3 działek: nr [...] i 46/9. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z wnioskiem strony i postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie ostatecznej decyzji. Podkreślić należy, że "techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości ma o tyle znaczenie, że na dzień wydania decyzji o podziale, przedmiotowa nieruchomość (obejmująca działkę nr [...]) nie była geodezyjnie podzielona, a art.98a u.g.n. nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art.98a ust. 1 u.g.n. Nie można zatem do ustalania jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1 u.g.n., aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości. Należy zauważyć, że podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Niewątpliwie zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Bezsprzecznie zatem podział nieruchomości stworzył możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność. Z tej właśnie okoliczności wynika wzrost wartości rynkowej nieruchomości. Podkreślany zaś przez skarżącego brak zmiany powierzchni nieruchomości przed podziałem i po podziale wynika z samej istotny podziału nieruchomości – mianowicie podział ten polega na zmianie ilości, powierzchni i kształtu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość, przy czym suma powierzchni wyodrębnionych nowych działek ewidencyjnych musi odpowiadać powierzchni dzielonej nieruchomości - tj. tej nieruchomości, która jest opisana w decyzji podziałowej jako nieruchomość podlegająca podziałowi. Owa zmiana ilości, powierzchni i kształtu działek ewidencyjnych może doprowadzić do tego, że przy zbywaniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość po podziale jej właściciel ma możliwość uzyskania wyższej ceny niż uzyskałby w przypadku zbywania działek ewidencyjnych o powierzchni i kształcie istniejących przed podziałem – co przekłada się na ocenę wartości nieruchomości jako sumy działek. Ustawową formą zbadania, czy taki właśnie efekt podziału nieruchomości nastąpił jest operat szacunkowy. W przedmiotowej sprawie niezależnie od wcześniejszej istniejącego podziału nieruchomości skarżącego na działki geodezyjne (tj. na działki nr [...] i 46/9), stan nieruchomości skarżącego uległ kolejnej zmianie (w wyniku decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2017 r.), która – jak wynika z treści operatu szacunkowego - pociągnęła za sobą zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że jej wartość uległa zwiększeniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w sprawie wcześniejszego podziału nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. I OSK 1595/16 oraz wskazane tam orzecznictwo). Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. podziału (str. 31 operatu). W konsekwencji – wbrew zarzutowi skarżącego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 98a ust. 1 u.g.n., skoro wystąpiła przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.