II SA/Bd 485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] na rzecz T. T. kwotę [...]( siedemset siedemdziesiąt cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] czerwca 2023r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "Instalacja urządzeń (anteny sektorowe, antena radioliniowa i moduły radiowe), w tym podantenowych konstrukcji wsporczych (maszty, wsporniki) na istniejącym obiekcie budowlanym oraz instalacja wolnostojących szaf teletechnicznych wraz z nadbudową komina przy ul. [...] w T.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach wynikających z przedstawionych akt sprawy. Pismem z [...] grudnia 2022r. Prezydent M. T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek spółki T. [...] S.A. (dalej "spółka" lub "Skarżąca") z [...] września 2020r. (uzupełniony[...] października 2020r.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2022r. nałożył na spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie dostosowania projektu budowlanego do ustaleń decyzji Prezydenta M. T. z [...] czerwca 2019r. ustalającej inwestycji celu publicznego (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775). Wobec niewykonania przez spółkę ww. obowiązku w wyznaczonym terminie Prezydent M. T. decyzją z [...] czerwca 2023r. nr [...] , działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek spółki. Rozpoznając odwołanie T. [...] S.A. Wojewoda [...] wydała zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że przedstawiony przez Skarżącą projekt budowlany określał inwestycje o innych parametrach niż określonych w decyzji Prezydenta M. T. z [...] czerwca 2019r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym za prawidłowe organ odwoławczy uznał nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie ustalonym w postanowieniu organu I instancji z [...] grudnia 2022r. Wojewoda podkreślił, że posiadana przez Skarżącą decyzja lokalizacyjna nie odpowiada w pełni planom inwestycyjnym i skoro strona nie była zainteresowana skorygowaniem projektu budowlanego to złożenie projektu budowlanego dotyczącego odmiennej (co do parametrów) inwestycji ocenić należało jakie działanie przedwczesne. Wojewoda podniósł nadto, że nie mógł uwzględnić nowej decyzji lokalizacyjnej przedstawionej przez Skarżącą albowiem decyzja ta nie jest elementem prowadzonego postępowania administracyjnego, a nadto została wydana i stała się ostateczna po dacie wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. W ocenie Wojewody okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. [...] S.A. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: - art. 15 k.p.a. w zw. Z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest dwuinstancyjne i pominięcie w ustaleniach faktycznych przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji Prezydenta M. T. z [...] lipca 2023r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem rozpoznania w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, - art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. Z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie dostosowania projektu budowlanego do ustaleń decyzji prezydenta M. T. z [...] czerwca 2019r., a tym samym nałożenie obowiązku zmierzającego do objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę nie całego zamierzenia budowlanego (a jedynie jej części w postaci masztu, bez uwzględnienia anten nie ujętych ww. decyzji lokalizacyjnej), - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia wspomnianych przepisów przez organ I instancji wskutek działania wbrew przepisom prawa, brak stania na staży praworządności, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia prezydenta M. T. z [...] grudnia 2022r., a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowym P. C. w K. oraz pozostali uczestnicy postępowania wnieśli zgodnie o oddalenie skargi, prezentując tożsamą argumentację na poparcie sformułowanych wniosków. Wojewoda [...], wezwany do przedstawienia kompletu akt administracyjnych w wyznaczonym terminie (do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie) nie uzupełnił braków w przedstawionym tut. Sądowi materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu – jednakże z innych przyczyn niż wskazanych w jej zarzutach. Zasadą jest, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024 poz.1267, t.j.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Należy dodać, że ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z ww. art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1469/16). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych brakuje istotnych dokumentów, do których odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Przekazane do tut. Sądu akta obrazują przebieg postępowania administracyjnego wszczętego [...] grudnia 2022r. (data zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania), przede wszystkim brakuje powołanego w zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) wniosku Skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, który został zgłoszony [...] września 2020r. (co wynika wyłącznie z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji) i dokumentów przedstawiających przebieg postępowania po wpłynięciu ww. wniosku. Sąd podkreśla, że wydanie przez sąd orzeczenia o zgodności kontrolowanego aktu z prawem bez dostępu do całości akt administracyjnych byłoby obarczone naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odbyłoby się bez zapoznania się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Kompletne akta administracyjne są także niezbędne do oceny, czy organ I instancji w ponownie prowadzonych postępowaniach administracyjnych wykonał wskazania organu odwoławczego, jeżeli sprawa administracyjna była prowadzona ponownie wskutek orzeczenia kasatoryjnego, co prawdopodobnie ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd wskazuje nadto, że przedstawione powyżej braki w materiale dowodowy powodują, że nie jest w stanie stwierdzić na jakim materiale dowodowym swoich ustaleń dokonywał organ odwoławczy, bowiem z uzasadnienia nie wynika, czy przedmiotem orzekania przez Wojewodę było postępowanie wszczęte [...] grudnia 2022r., czy też postępowanie ponownie prowadzone przez organ I instancji po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym pełna kontrola stanowiska organu nie jest możliwa do przeprowadzenia. Przypomnieć wypada, że organ odwoławczy miał w decyzji z [...] maja 2022 r. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest to, że już wszczęte postępowanie administracyjne powinno toczyć się dalej, tyle że wymaga ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie ma przepisu, który nakazywałby ponowne wszczęcie postępowania w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej z [...] maja 2022r. Prezydent M. T. wszczął nowe postępowanie w tym samym przedmiocie i odnośnie tego samego podmiotu, o czym zawiadomił strony pismem z [...] grudnia 2022r. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji czy i jak zakończyło się postępowanie administracyjne w którym zapadła decyzja organu I instancji z [...] listopada 2021r. i decyzja Wojewody z [...] maja 2022r. Możliwe jest zatem, że w poprzednio toczącym się postępowaniu została wydana ostateczna decyzja w rozpoznaniu wniosku spółki z [...] września 2020r. i to z datą wcześniejszą niż obecnie zaskarżona decyzja, wobec czego ta decyzja byłaby decyzją nieważną (powtórna decyzja ostateczna w tej samej sprawie – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ta okoliczność ani nie była przedmiotem badania organu odwoławczego ani nie sposób rozstrzygnąć jej na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wynika z powyższych rozważań – może skutkować stwierdzeniem, że w przedmiotowym postępowaniu (wszczętym [...] grudnia 2022r.) nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż byłaby ona decyzją nieważną. Powinno to skutkować umorzeniem postępowania. W przypadku gdyby Wojewoda wywiązując się ze swoje obowiązku zbadania sprawy przed wydaniem decyzji w obecnym postępowaniu tj. wszczętym [...] grudnia 2022r. stwierdził, że poprzednio wszczęte postępowanie nie zostało zakończone, powinien był z kolei rozważyć umorzenie obecnego postępowania, aby umożliwić dokończenie wcześniej wszczętego postępowania. Kontynuowanie obecnego postępowania byłoby natomiast możliwe, jeżeli z jakiś powodów poprzednie postępowanie zostało zakończone, ale nie poprzez wydanie decyzji ostatecznej (np. zostało umorzone). Na podstawie dokumentów zgromadzonych w obecnych aktach sprawy nie jest możliwe wskazanie, który z ww. wariantów winien mieć zastosowanie. Zdaniem Sądu brak wszystkich dokumentów w aktach sprawy (nie uzupełnionych mimo wezwania organu), pozwalających wyjaśnić nasuwające się wątpliwości co do przedmiotu oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji wyroku). Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego z przyczyn podanych wyżej - czyni przedwczesnym rozważanie innych zarzutów skargi. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi konieczność uzupełnienia akt sprawy o wskazane wyżej dokumenty tj. w szczególności odnośnie ewentualnego sposobu zakończenia wcześniej toczącego się w tym samym przedmiocie postępowania oraz wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego. Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy organ będzie mógł wydać odpowiednie rozstrzygnięcie oraz będzie możliwa ocena legalności działania organu przez sąd administracyjny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które to koszty składa się uiszczony w sprawie wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, przy czym kwota kosztów postępowania, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została zmiarkowana przy uwzględnieniu nakładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także brakiem podstaw do dokonania oceny zasadności zarzutów skargi. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (...)". Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. (...) Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21).