II SA/Bd 486/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. W dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z zasilaniem instalacji radiokomunikacyjnej" na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości D., obręb D. ul. F. wg projektu budowlanego dla Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., kategoria obiektu XXIX. Organ I instancji na podst. art. 3 pkt 20 ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b., Starosta określił obszar oddziaływania planowanego masztu telefonii komórkowej, a tym samym krąg stron tegoż postępowania, jako właścicieli i użytkowników wieczystych działek o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], Jak stwierdził organ, wynika to z przedłożonego przez zespół projektantów określonego obszaru oddziaływania inwestycji str. 19 projektu budowlanego. Starosta stanął na stanowisku, ze planowana inwestycja w żaden sposób swoim zakresem ni wpłynie na działki sąsiednie, nie zakłóci interesów osób trzecich w dostępie do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczę przeznaczonych na pobyt ludzi, nie spowoduje uciążliwości przed hałasem wibracjami zanieczyszczeniami powietrz; wody i gleby. Organ uznał też, po przeanalizowaniu załączonego do sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (strona 12-14 projektu), że lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] jest możliwa i będzie zgodna z planem miejscowym. Organ wskazał, że działka o nr [...] położona w m. D. stanowi tereny o funkcji produkcyjno - usługowej składów i baz budowlanych, gdzie zlokalizowany jest na niej budynek magazynowy. Wjazd na teren działki jest istniejący i utwardzony. Na terenie wskazanej działki nie ingeruje się w gospodarkę drzewostanu, nie ma też potrzeby wykonania rozbiórek jakichkolwiek budynków. Obsługa komunikacyjna do celów budowy i eksploatacji odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi powiatowej o nr ewidencyjnym [...] poprzez działkę o nr [...]. Projektowa stacja bazowa będzie obiektem bezobsługowym nie wymagającym zapewnienia miejsc parkingowych. W ocenie organu analiza zgromadzonej dokumentacji przemawia za uznaniem, że wieża [...] nie będzie emitować zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, gdzie przy jej eksploatacji nie wytwarzane będą żadne odpady, inwestycja przedmiotowa nie będzie emitować również żadnego hałasu ani wibracji. Projektowana inwestycja nie będzie ograniczać dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną dotyczącą analizy przedsięwzięcia, organ stwierdził, że ponadnormatywne oddziaływanie o wartości wyższej niż 0,1 W/m2 występować będzie w miejscach niedostępnych dla ludzi (analiza obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 (strona 86 - 94 projektu budowlanego). Organ stwierdził, że z uwagi na minimalną wysokość ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji wynoszącą 40,5 m n.p.t. projektowa inwestycja nie ograniczy użytkowania działek sąsiednich, gdzie najwyższa zabudowa występująca na działkach w granicach występowania oddziaływania nie przekracza 15 m (strona 92 - 93 projektu). Na podstawie obliczeń przeprowadzonych w analizie występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 będącej integralną częścią projektu budowlanego opracowanej przez mgr inż. J. S., organ stwierdził, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczące oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397), zwanego dalej: "rozporządzeniem", rozpatrywana stacja bazowa telefonii komórkowej [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jak wykazała ww. analiza, planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu tj. (§ 2 ust 1 pkt. 7, i § 3 ust. 1 pkt. 8) wobec tego zostaje uznana za nieniosące ryzyka występowania znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też w ocenie organu nie podlega ono konieczności przeprowadzania ocen) oddziaływania na środowisko. W konsekwencji powyższego, organ uznał, że w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., dalej: ustawa), niniejsza inwestycja nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak stwierdził organ, planowana inwestycja nie znajduje się też na terenie objętym obszarem chronionym NATURA 2000. Organ wyjaśnił też, że w dniu [...].12.2016 r. wpłynęło do Starosty podanie z dnia [...].12.2016 r. od A. S. – K. reprezentującej Stowarzyszenie "D." o uznanie Stowarzyszenia za stronę postępowania oraz wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej. Starosta, postanowieniem z dnia [...].12.2016 r dopuścił do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym na prawach strony Stowarzyszenia "D.", mając na względzie cele statutowe Stowarzyszenia i interes społeczny. W odwołaniu od powyższej decyzji, Stowarzyszenie "D.", zwane dalej: "Stowarzyszeniem", podniesiono, że zaskarżona decyzja nie ma akceptacji społeczeństwa gminy D. Inwestycja jest lokalizowana w centrum wsi, w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Jest usytuowana w bliskim sąsiedztwie miejsc przeznaczonych na pobyt ludzi, takich jak funkcjonujący warsztat mechaniczny B. S., czy usytuowany również bardzo blisko budynek magazynowo- produkcyjny K. S. Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę budynków nie przeznaczonych na pobyt ludzi, które objęte są oddziaływaniem inwestycji. Zakwestionowano zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że negatywny wynik ustaleń organu, co do ponadnormatywnego oddziaływania o wartości wyższej niż 0,1 w/m2, które występować będzie w miejscach niedostępnych dla ludzi wynika z opinii, która została wykonana przez ekspertów pracujących dla inwestora. Wojewoda, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 pb, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że Stowarzyszenie uznane przez Starostę za stronę postępowania administracyjnego i dopuszczone na takich prawach do udziału w toczącej się sprawie, nie powinno uzyskać otrzymanego statusu i uprawnień strony nie posiada także w postępowaniu odwoławczym, a konsekwencją tego, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 489/08). Jak stwierdził organ odwoławczy, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III OSK 122/11) stowarzyszenie powinno szczegółowo uargumentować swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Powinno nadto wskazać podstawę prawną swojego przystąpienia, to znaczy określić, czy chce skorzystać z uprawnień w tym zakresie wynikających z przepisów k.p.a. czy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 j.t.) - dalej: u.u.i.ś. W ocenie organu odwoławczego ma to fundamentalne znaczenie z tego względu, iż gdyby podstawą wniosku był art. 44 § 1 u.u.i.ś., to stowarzyszenie musi prowadzić działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, do którego przystępuje. Tego wymogu, zgodnie z wpisem do Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych Starostwa nie spełnia. Z kolei nadanie uprawnień Stowarzyszeniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., jak uznał organ, wyłącza przepis szczególny w postaci art. 28 ust. 3 pb, który stanowi, że "przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Wskutek tego organizacje społeczne zostały pozbawiane uprawnień do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy dalej wyjaśnił, że zgodnie zaś z treścią art. 28 ust 4 pb., przepisów art. 28 ust 2 i 3 pb, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.u.i.ś. Udział społeczeństwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest natomiast wymagany wyłącznie w przypadku przeprowadzenia oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dokonując oceny tego zagadnienia, organ odwoławczy uznał, że zgodnie z wytycznymi rozporządzenia nie zachodzi konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności mając na względzie przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na to, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane wówczas, gdy nie zostaną zachowane parametry określone w tym przepisie. Jak wynika ze stanowiska tego organu, podzielił on ustalenia i rozważania organu I instancji, co do zachowania parametrów ww. przepisu. Organ odwoławczy uznał, że organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Organ ten dodatkowo uznał, że budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zdaniem organu odwoławczego, nie można zaliczyć do kategorii zawsze znacząco oddziałującej, bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie nie jest prawnie uzasadnione nałożenie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze złożonej do Sądu, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ naruszenie art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji organu I instancji, mimo że działając na podstawie tego samego regulaminu stowarzyszenia i w takich samych okolicznościach, skarżącemu przyznana była legitymacja w postępowaniu przez tym organem, 2/ naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 w związku z art. 107 k.p.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu, a tym samym uznanie, że Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony, co ma istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowość rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że skoro organ II instancji wydał decyzje w trybie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., to winien przeprowadzić postępowanie w zakresie zbadania przymiotu strony jaki ma skarżące Stowarzyszenie, czego nie uczynił. Podniesiono, że Stowarzyszeniu przed organem administracji nie zagwarantowano prawa do zapoznania się z dokumentami, a tym samym wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Tym samym naruszono art. 10 k.p.a. Argumentowano, że Stowarzyszenie w przedmiotowej sprawie posiada przymiot strony, a zatem uprawniony był do wniesienia odwołania od tej decyzji. W dalszej części skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Spór wynikły na tle rozstrzygnięcia organu odwoławczego sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy skarżące Stowarzyszenie winno było zostać uznane za stronę postępowania. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 p.b. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 p.b. stanowi ponadto w ustępie 3, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. Wyjątek od powyższych zasad przewidziano w ust. 4 art. 28 p.b., zgodnie z którym przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Udział społeczeństwa jest natomiast wymagany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w następujących przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej (tzw. ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko): 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 maja 2017 r., sygn.. akt: II SA/Lu 262/17). Stwierdzić więc należy, że o słuszności stanowiska Wojewody wskazującego na brak legitymacji uprawniającej skarżące Stowarzyszenie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zadecydowała okoliczność, że postępowanie prowadzone w tej sprawie nie jest w świetle przepisów u.u.i.ś., postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (inwestycja nie wymaga ponownej oceny oddziaływania na środowisko). Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustosunkowując się do argumentacji organu odwoławczego, należy jednak zauważyć, że błędnie uznał on, że "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie można zaliczyć do kategorii zawsze znacząco oddziałującej, bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie nie jest prawnie uzasadnione nałożenie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W przypadku bowiem planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pola elektromagnetyczne i promieniowanie, inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzoną postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki powstaje jednak wyłącznie w sytuacji negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie w przypadku jakiegokolwiek oddziaływania. W myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Generalnie decyzję taką inwestor powinien uzyskać na swój wniosek (art. 73 ust. 1) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). W sytuacji gdy inwestor uzna, dysponując sporządzoną przez specjalistę analizą, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których decyzja środowiskowa jest wymagana, może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez takiej decyzji. Skoro zatem inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wykazał inwestor, jak oceniły to zasadnie organy obu instancji, to ocenę organu odwoławczego, co do nieuznania skarżącego Stowarzyszenia za stronę postępowania, należało uznać za niewadliwą. Z powyższych względów, skarga, jako niezasadna podlegała, na podst. art. 151 p.p.s.a., oddaleniu.