II SA/Bd 487/07

Dnia 22 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R.C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek R. C., właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Grudziądzu, Prezydent G. w dniu [...] 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania M. B. z lokalu nr [...] położonego w tym budynku. Wnioskodawca wskazał, że wymieniony nie zamieszkuje tam, bowiem odbywa karę pozbawienia wolności, jak również wcześniej nie przebywał pod wskazanym adresem. Organ gminy zawiadomił M. B. o wszczęciu postępowania, wysyłając pismo na adres Zakładu Karnego Nr [...] w G. i jednocześnie wzywając go do złożenia na piśmie wyjaśnień. W odpowiedzi strona stwierdziła, że dokładnie od dnia 4.09.2005r. nie przebywa w mieszkaniu przy ul. [...] z powodu odbywania kary pozbawienia wolności, oświadczając jednocześnie, że nie zgadza się na wymeldowanie go z wymienionego lokalu. W dniu 6.09.2006r. w Urzędzie Miasta /UM/ w G. zjawiła się G. B., matka M., która oświadczyła, że w sierpniu 2006r. - w celu wykonania wyroku eksmisyjnego - opuściła wraz z mężem przedmiotowy lokal mieszkalny. Dodała również, że jej syna, próbowała przekonać do wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego i jednocześnie do zameldowania się we wspomnianym lokalu socjalnym. Nie wyraził on jednak na to zgody. W dniu 8.11.2006 r. w UM w G. stawił się R. C. oświadczając, że w okresie od przejęcia na własność budynku mieszkalnego przy ul. [...] (marzec 2004r.) do osadzenia M. B. w więzieniu (wrzesień 2005r.) ten ostatni w przedmiotowym lokalu już nie zamieszkiwał. Wskazał także, że w sierpniu 2006r. pomógł rodzicom M. B. w przeprowadzce do przydzielonego im lokalu socjalnego dodając, że wszystkie rzeczy należące do rodziny B. zostały stamtąd zabrane. Właściciel podtrzymał swoje żądanie o wymeldowanie. W dniu 17.01.2007r. do UM w G. wpłynęło pismo M. B., w którym podtrzymał fakt nieprzerwanego zamieszkiwania w spornym lokalu, oświadczając, że nie satysfakcjonuje go przyszłe zamieszkiwanie w lokalu socjalnym, gdzie mieszkają już jego rodzice, bowiem charakter pobytu w takich lokalach jest czasowy. Wyraził obawy, czy obowiązująca umowa najmu lokalu socjalnego, którego stroną jest ojciec wymienionego, będzie odnowiona oraz czy zawarta zostanie kolejna umowa na czas oznaczony. W dniu 25.01.2007r. zjawił się w UM w G. wnioskodawca wymeldowania, oświadczając, że nieprawdą jest trwałe zamieszkiwanie M. B. przed osadzeniem go w więzieniu, zaś zeznania świadków powołanych przez stronę, są stronnicze. Dodał jednocześnie, że obecne zameldowanie na pobyt stały M. B. w przedmiotowym lokalu, który jest bardzo zniszczony, utrudnia mu korzystanie z uprawnień właścicielskich. Właściciel podtrzymał swój wniosek o wymeldowanie. Decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta G. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. w Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 kpa po rozpoznaniu wniosku R. C. odmówił wymeldowania M. B. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. wskazując, iż powołany przepis uprawnia organ gminy do wydania decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jednak organ gminy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że M. B. dobrowolnie opuścił sporny lokal bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta G. R. C. wniósł o jej uchylenie zarzucając niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie błędnych przesłanek opuszczenia miejsca pobytu stałego. Podniósł także, że w toku postępowania nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla sprawy miały następujące okoliczności; przydział dla M. B. lokalu socjalnego w celu wykonania prawomocnego wyroku sądu o eksmisji, opuszczenie spornego lokalu przez pozostałych członków rodziny B., opróżnienie lokalu ze wszystkich rzeczy należących do tej rodziny, w tym należących do M. B., i wreszcie zwrot kluczy właścicielowi. Ponadto zdaniem R. C. istnieje sprzeczność pomiędzy zeznaniami kilku świadków, będących członkami rodziny wymienionego, a informacją z kontroli policyjnej, z której wynika, że M. B. nie przebywa w spornym lokalu od listopada 2001r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji stwierdzając, że sprawy związane z obowiązkiem meldunkowym, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz wymeldowaniu się z tego miejsca, regulują przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zgodnie, z którą pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art.6 ust. 1 cyt. ustawy). Natomiast osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest zobowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art.15 ust. 1 cyt. ustawy). W praktyce występują jednak przypadki, że osoba - pomimo opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu - nie spełnia obowiązku meldunkowego. W takich sytuacjach organ gminy - zgodnie z przepisem art.15 ust. 2 powołanej ustawy - wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewoda powołując się na utrwalone orzecznictwo NSA wskazał, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić tylko wówczas, gdy doszło do niego dobrowolnie i ma ono charakter trwały, zatem przedmiotowa przesłanka w niniejszej sprawie nie została spełniona gdyż M. B. został osadzony w zakładzie karnym, a w takim przypadku nie ma mowy o dobrowolnym opuszczeniu spornego lokalu. Z kolei pobyt M. B. w więzieniu nie ma charakteru trwałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] R. C. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez przyjęcie, że w sprawie nie występują przesłanki do wymeldowania uczestnika postępowania z miejsca pobytu stałego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę R. C. podnosząc, że organ I instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego, co jego zdaniem skutkować powinno uchyleniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej PPSA, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] narusza przepisy postępowania, bowiem zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji wskazany został art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który uprawnia organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Niewątpliwie przytoczony artykuł należy do kategorii przepisów bezwzględnie wiążących, co oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu, skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru, co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma, więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone, w tym art. 7, nakazujący organom, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz miały na względzie słuszny interes obywateli. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również nie dokonano oceny zgromadzonego materiału dowodowego, do czego wprost zobowiązują postanowienia art. 107 kpa określającego, jakie wymagania formalne powinno spełniać uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków. Jedni twierdzą, że M. B. pojawiał się w spornym mieszkaniu tylko w charakterze gościa odwiedzając swych rodziców, inni natomiast twierdzą, że przebywał on tam codziennie. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym pominięciem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Ponadto organ administracji nie odniósł się jakie znaczenie dla sprawy miały następujące okoliczności: przydział dla M. B. lokalu socjalnego w celu wykonania prawomocnego wyroku sądu o eksmisji, opuszczenie spornego lokalu przez pozostałych członków rodziny B., opróżnienie lokalu ze wszystkich rzeczy należących do tej rodziny, w tym należących do M. B., i wreszcie zwrot kluczy właścicielowi. Zdaniem Sądu wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie ustosunkowując się merytorycznie do skargi (byłoby to, bowiem oczywiście przedwczesne), stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c PPSA uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przede wszystkim dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w zależności od dokonanych ustaleń – rozstrzygnąć merytorycznie sprawę ustosunkowując się do treści odwołania.