II SA/Bd 488/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej określenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 488/12 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] stycznia 2012 r. (Nr [...]) po rozpoznaniu wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] marca 2007 r. Starosty W. określającej dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla Zakładu B.- B. A. G. W. P. [...], gm. W., na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. stwierdził, że decyzja Starosty jest obarczona wieloma błędami, które powinny wykluczyć ją z obiegu prawnego - chyba że, dot. zakładu w W. P. [...], gdzie być może zapisy MPZP, bądź ich brak pozwalają na prowadzenie działalności zakładu. Wg skarżącego osoba wskazana w decyzji Starosty posiadała dwa zakłady betoniarskie: w W. P. [...] i W. N. Wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oznacza zakwestionowanie zapisów § 23 MPZP z 1998 r. SKO we Wł. decyzją z [...] marca 2012 r. ([...]) utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2012 r., nie dopatrując się naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym wywodząc, iż decyzja Starosty miała swoją podstawę prawną i nie naruszyła przepisów prawa. Niesłuszny jest pogląd jakoby decyzja ta nie mogła być wydana z uwagi na obowiązujący plan miejscowy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska; nie jest postępowaniem regulującym kwestie zagospodarowania przestrzennego. W ustawie z 24 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska art. 115 wskazano jedynie, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne jest dokonanie oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, a ustalenia tego organ winien dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. W sytuacji zaś istnienia planu zagospodarowania to plan określa przeznaczenie terenu, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 115 nie ma wówczas zastosowania. Należy natomiast przyznać rację skarżącemu, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty organ ten wadliwie określił strony postępowania, pozbawiając je możliwości uczestniczenia w postępowaniu, ale nie jest to przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja nie jest dotknięta w sposób niewątpliwy żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa i dlatego słusznie odmówiono stwierdzenie jej nieważności. Składając skargę K. K. stwierdził, że zgadza się z decyzją z [...] marca 2012 r. jeśli przyjąć, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu dotyczy tylko zakładu b. – b. A. G. w W. P., natomiast nie może się zgodzić z tym, że decyzja ta dotyczy zakładu w W. N. Podniósł, że gdyby decyzja miała dotyczyć zakładu w W. P., jego wniosek byłby bezprzedmiotowy, gdyż w takim przypadku nie jest stroną postępowania. Wskazał że, zakład w W. P. [...] funkcjonował od [...] r. na podstawie wpisu do działalności gospodarczej z lokalizacją w W. P. [...]. Jego właściciel od wielu lat prowadził natomiast nielegalną działalność produkcyjną w nieodebranych i nieukończonych budynkach w W. N. Wskazał także, że pomiary stwierdzające przekroczenie norm hałasu zostały wykonanie przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, dla zakładu, który z uwagi na zapisy MPZP nie miał prawa powstać. Wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogło dotyczyć tylko formalnie funkcjonującego zakładu w W. P. [...]. Jeśliby uznać, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu dla zakładu w W. P. [...] odnosi się również dla Zakładu w W. N. [...], to trzeba by uznać, że zapisy § 23 MPZP nie mają żadnej mocy prawnej. Konkludując, podtrzymał zarzuty zawarte we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 Kpa. Odpowiadając na skargę organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia jej w trybie art. 54 § 3 ppsa. Wg SKO, kwestionowanie prawidłowości decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nie znajduje podstaw na gruncie tej sprawy. Stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego podstawy faktyczne i prawne, zostały w sposób szczegółowy w niej omówione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną i wydaje wyrok na zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa). Wynika z nich między innymi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 - zasada państwa prawa), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 zasada praworządności), obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 - zasada pogłębiania zaufania obywateli), a także zapewnienie stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 - zasada uczestnictwa stron w postępowaniu). Wynika z nich również, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 - zasada informowania stron). Powyższe zasady ogólne, wyrażone przez ustawodawcę już w początkowych przepisach Kpa są podstawowymi, kardynalnymi zasadami, które muszą być uwzględnione w każdym postępowaniu administracyjnym, na każdym etapie postępowania. Uzupełnieniem i rozwinięciem ich są między innymi kodeksowe przepisy dotyczące postępowania dowodowego (art. 75-88). W szczególności wynika z nich, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1) i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z 30 lutego 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tymczasem analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi Sąd do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] marca 2007 r. - [...] o dopuszczalnym poziomie hałasu wydane zostało z naruszeniem przywołanych zasad postępowania, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając zaskarżoną decyzją wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przede wszystkim nie odniosło się do wszystkich zarzutów i okoliczności wskazanych we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący m.in. zwrócił w swym wniosku uwagę na potrzebę ustalenia w odniesieniu do jakiego obiektu została wydana decyzja z [...] marca 2006 r. Skarżący wywodził, że osoba wskazana w przedmiotowej decyzji i będąca jej adresatem posiada dwa zakłady betoniarskie, a mianowicie w W. P. i w W. N. Uszło także uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że już w swoim wniosku z [...] listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji starosty z [...] marca 2007 skarżący wskazał na okoliczności poprzedzające wydanie decyzji Starosty W. z [...] marca 2007 r. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ wyraził swoje stanowisko w tym zakresie. Nie przeprowadził jednak żadnego postępowania dokonanego w tym zakresie; a w szczególności z akt sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2007 r. Wskazał jedynie na protokół z wizji lokalnej z [...] marca 2007 r. Wypada jednak zauważyć, że protokół ten dotyczy zakładu w W. i nie precyzuje czy jest to W. P. czy też W. N.(!). Brak rozstrzygnięć w tym zakresie w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisów art. 80 i art. 107 § 1 kpa, skoro organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazuje na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy we W.. Tymczasem plan ten dotyczy W. P. a nie W. N., na którą organ wskazuje w odpowiedzi na skargę. Odwołując się do wspomnianego planu organ wywodzi, że "z ustaleń planu wynika, że nieruchomość na której funkcjonuje zakład betoniarski znajduje się na obszarze oznaczonym MU, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z usługami nieuciążliwymi dla środowiska i ludzi. Wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu organ oparł się na w wskaźnikach hałasu przewidzianych dla poszczególnych terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy." Z powyższego zdaje się wynikać, że organ przyjął, iż decyzja z [...] marca 2007 r. dotyczy jednak zakładu betoniarskiego zlokalizowanego w W. P., czemu przeczy przywołane stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dopiero po dokładnym, nie pozostawiającym żadnych wątpliwości ustaleniu jakiego zakładu dotyczy decyzja z [...] marca 2007 r. unieważnienia której domagał się skarżący i danie temu wyraz w uzasadnieniu decyzji - spełniającym wymogi przepis art. 107 § 1 Kpa - organ może dokonać oceny czy zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone treścią przepisów art. 156 § 1 pkt 1 -7 Kpa. Wskazane braki ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wywołane naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kpa w stopniu określonym treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazywały na podstawie tego przepisu oraz przepisu art. 135 tej ustawy uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Rozstrzygnięte zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., a zawarte w pkt 3 - oparto na przepisach art. 200, art. 211 i art. 212 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia wyroku, którego oceny i wskazania po myśli przepisu art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają dla organu charakter wiążący. Dopiero po ustaleniu przedmiotu decyzji z [...] marca 2007 r. m.in. przez przeprowadzenie dowodu z odpowiednich akt oraz ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania, ustalenia daty powstania, ilości i miejsca funkcjonowania zakładów betoniarskich osoby wskazanej w decyzji z [...] marca 2007 r. - rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie o przesłankach określonych treścią przepisów art. 157 § 1 pkt 1 - 7 Kpa.