II SA/Bd 488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. D. M. podaniem z [...] lutego 2019r. zwrócił się do Urzędu Miasta I. o wydanie duplikatu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] w celu złożenia na wezwanie tego organu, wskazując na niemożliwość dostępu do oryginału dokumentu spowodowaną konfliktem rodzinnym i toczącymi się sprawami o przywrócenie posiadania i eksmisję. Pismem z [...] lutego 2019r. (znak [...]) Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta I., z upoważnienia Prezydenta, poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019r. poz. 58) za wydanie wtórnika licencji pobiera się opłatę za czynności administracyjne. Organ przytoczył treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 sierpnia 2013r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz ze egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych – wskazującego wysokość i sposób wyliczenia opłaty za wydanie wnioskowanego wtórnika (75 zł). Jednocześnie organ poinformował, że powyższy wniosek zostanie rozpatrzony po uzupełnieniu braków formalnych tj. dokonany wpłaty na wskazany rachunek bankowy budżetu Urzędu Miasta lub w punkcie kasowym oraz dostarczeniu dowodu wniesienia opłaty za wydanie wtórnika licencji. W dniu [...] marca 2019r. wpłynęło za pośrednictwem Urzędu Miasta I. pismo D. M. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zatytułowane jako "odwołanie" od czynności prawnej (postanowienia) o wymiarze opłaty do uiszczenia z dnia [...].02.2019r. sygn. [...], w którym zarzucił dyskryminację oraz rażące naruszenie ustawy o transporcie drogowym i Konstytucji RP, wnosząc o zmianę i wydanie wtórnika licencji bez opłaty, gdyż nie ma do niej dostępu nie ze swej winy, zwolnienie z kosztów sądowych oraz wyznaczenie adwokata z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn.zm.) dalej "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ uzasadnił, że pismo Urzędu Miasta I. z [...] lutego 2019r., którego dotyczy odwołanie strony nie jest decyzją, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Organ I instancji pisemnie poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrzony po uzupełnieniu braków formalnych, a więc nie wydał w sprawie decyzji. Tym samym nie jest dopuszczalne rozpoznanie wniesionego od tego pisma odwołania – brak bowiem przedmiotu odwołania. D. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o zmianę powyższego postanowienia, uznanie pisma UM za orzeczenie i jego uchylenie oraz zwolnienie z kosztów sądowych i wyznaczenie adwokata z urzędu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedstawione przez Kolegium argumenty jasno wskazują, że wydane pismo spełnia wymogi orzeczenia, gdyż odnosi się do praw i obowiązków skarżącego, a nie zostało tak oznaczone w wyniku błędu urzędniczego. Skarżący nie może ponosić konsekwencji zaniedbania leżącego po stronie UM w I.. Podkreślił, że nie może złożyć licencji do UM gdyz na skutek przemocy w rodzinie od trzech lat jest bezdomny, [...] wymiar sprawiedliwości podżega ojca do stosowania przemocy, a skarżący nie może być ofiarą łamania przez Polskę praw człowieka. Działania UM łamią rażąco Konstytucję RP, Powszechną Deklarację Praw Człowieka ONZ i Europejską Konwencję Praw Człowieka i skwarzący będzie szukał ochrony swoich praw w instytucjach zapewniających ich ochronę na arenie międzynarodowej, skoro w Polsce w myśl polskiego prawa można przez 45 lat maltretować ludzi a nawet zabić człowieka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 lipca 2019r. sygn. II SPP/Bd 94/19 Referendarz Sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i oddalił wniosek o przyznanie prawa pomocy w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy czyli rzeczywistą możliwość obrony praw przez stronę w przedmiotowym postępowaniu. Skutkowało to uchyleniem skarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. W ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istotny sposób uchybiło podstawowym zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, nie podjęło żadnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i istoty sprawy oraz rzeczywistego charakteru i treści żądania D. M. - zgłoszonego pismem z [...] marca 2019r. zatytułowanym "odwołanie". Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) . Działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), prowadzić winny postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1). Zgodnie z zasadą ogólna informowania, są nadto zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W świetle powyższych zasad nie budzi żadnych wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia niezbędnych działań i czynności, celem właściwego zidentyfikowania istoty sprawy i treści żądania strony, w taki sposób aby w zgodzie z obowiązującym przepisami prawa umożliwić mu dochodzenie praw podmiotowych i aby poprzez nieznajomość prawa obywatel nie poniósł szkody, np. nie utracił prawa do zaskarżenia w przepisanym trybie określonych form działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez jakikolwiek organ administracji publicznej. Zważyć należy, iż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, na wszelkich etapach tego postępowania o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna lub tytuł. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie czy niejednoznaczności podania, organ administracji publicznej winien udzielić stronie właściwych pouczeń i odebrać wyjaśnienia co do rzeczywistej treści żądania strony. Tym bardziej niedopuszczalna jest własna reinterpretacja przez organ administracji drugiej instancji charakteru podania strony, w istocie sprzeczna z jego treścią i z oczywistych względów prowadząca do pozbawienia strony prawa skutecznego zaskarżenia kwestionowanej działalności organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące organem wyższego stopnia (odwoławczym) wobec działania Prezydenta Miasta [...] jako organu jednostki samorządu gminnego w sprawach z zakresu ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym uchybiło powyższym przepisom w sposób istotny uznając samodzielnie dowolnie, że pismo skarżącego z [...] marca 2019r. stanowi odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Nie jest sporne w okolicznościach tej sprawy, że organ pierwszej instancji nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku skarżącego z [...] lutego 2019r. o wydanie wtórnika licencji [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Co wymaga szczególnego podkreślenia w swym podaniu kierowanym do Kolegium z [...].03.2019r. nazwanym "odwołanie", także wprost wskazał, że dotyczy ono "innej czynności prawnej (postanowienia) o wymiarze opłaty do uiszczenia, z dnia [...].02.2019r. sygn. [...]". Skarżący wniósł do organu odwoławczego o zmianę i wydanie wtórnika licencji bez opłaty, gdyż nie ma do niej dostępu nie z jego winy oraz o zwolnienie od kosztów sadowych oraz wyznaczenie adwokata z urzędu. W tej sytuacji brak było w świetle cytowanych wyżej zasad postępowania do stwierdzenia, że pismo to ma stanowić odwołanie od jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a także bez wyjaśnienia skarżącemu wątpliwości i możliwych form zaskarżenia kwestionowanego działania Urzędu Miasta I. zakwalifikowania tego pisma jako niedopuszczalne odwołanie. O ile bowiem zasadne jest twierdzenie, organu, że od wydanego przez organ I instancji pisma informacyjnego odwołanie, o którym mowa w art. 127 K.p.a. nie przysługuje, to nie zostało wyjaśnione ponad wszelką wątpliwość, iż strona tego właśnie się domagała swoim pismem. Organ odwoławczy całkowicie pominął obowiązek wyjaśnienia treści żądania strony wobec okoliczności sprawy i analizy treści zgromadzonych akt administracyjnych postępowania przed organ pierwszej instancji – zakwestionowanego spornym "odwołaniem". W jakikolwiek sposób Kolegium nie odniosło się do tego czy i jakie działania faktycznie podjął organ pierwszej instancji, czy toczy się postępowanie administracyjne, czy i dlaczego organ pierwszej instancji wobec jednoznacznej treści art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2019r. o wydanie wtórnika licencji, czy brak opłaty wskazanej w piśmie Prezydenta Miasta I. z [...] lutego 2019r. stanowi w ogóle brak formalny wniosku, w świetle stosownych przepisów ustawy o transporcie drogowym, w jakiej formie przepisy k.p.a. regulują obowiązek działania organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania strony (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy organ pierwszej instancji, nie wezwał strony do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie wydano także postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), a jednocześnie sprawa nie została załatwiona przez uwzględnienia wniosku lub wydanie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wobec kwestionowania przez skarżącego w "odwołaniu" z [...] marca 2019r. niezałatwienia jego indywidualnej sprawy administracyjnej zgodnie z wnioskiem, lecz wyłącznie skierowanie pisma informacyjnego, którego treść określa opłatę i sugeruje, że wniosek nie zostanie rozpoznany do czasu jej uiszczenia, organ odwoławczy winien pouczyć skarżącego (mając na uwadze treść pisma) o możliwych środkach zaskarżenia ewentualnej przewlekłości w załatwieniu sprawy (art. 37 k.p.a.) lub dokonanej przez organ czynności z zakresu administracji publicznej i w zależności od konkretnego stanowiska strony, nadać dalszy bieg temu pismu. Ma to istotne znaczenie także z uwagi na treść "odwołania" sugerującą, że strona w istocie kwestionuje stanowisko organu pierwszej instancji co do obowiązku uiszczenia w tej sprawie opłaty administracyjnej i ustalonej w piśmie z [...] lutego 2019r. jej wysokości, a nawet wskazuje, że jej odwołanie dotyczy czynności prawnej, a nie jakiejkolwiek decyzji. Wobec tego Kolegium winno również pouczyć o możliwościach prawnych i właściwym trybie zaskarżenia tego typu władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które stanowi wszakże inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że na tego typu czynność przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego, w trybie i terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Istniały zatem możliwe środki prawne, z których mógł według swojej woli skorzystać skarżący aby zaskarżyć , w jego ocenie wadliwe i niezgodne z przepisami prawa działanie Prezydenta Miasta I. w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o wydanie wtórnika licencji z dnia [...] lutego 2019r. Obowiązkiem organu odwoławczego, wobec niejednoznacznej treści pisma z [...] marca 2019r. było ich wyjaśnienie stronie, pouczenie i wezwanie do sprecyzowania treści żądania. W tej sprawie Kolegium orzekając w trybie odwoławczym bez wyjaśnienia powyższych kwestii przedwcześnie i dowolnie zakwalifikowało pismo jako odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., przy czym oczywistym była jego niedopuszczalność, zamykająca drogę do dalszego działania (art. 134 k.p.a.) . Z tych powodów zaskarżone postanowienie, jako istotnie naruszające przepisy postępowania, należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.