II SA/Bd 489/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak,, Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.), Protokolant Jakub Jagodziński, po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Antoniego W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2004 r., jednocześnie ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego na terenie działki. Nr [...] przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), obowiązującej w czasie złożenia wniosku o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tereny, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie zaś możliwość tworzenia osiedlowych zespołów mieszkaniowo-usługowych przewidywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla dzielnicy M". Organ zauważył również, że zamierzeniem wnioskodawcy - Łukasza Ś. nie jest rozszerzanie działalności gospodarczej a jedynie wybudowanie garaży dla posiadanych samochodów, co nie jest sprzeczne z postanowieniami wspomnianego Studium. Ponadto organ zakwestionował zarzut jakoby planowana inwestycja była próbą ominięcia prawa w celu rozszerzenia działalności gospodarczej. Niniejsza decyzja dotyczy bowiem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży. Prowadzenie zaś jakiejkolwiek działalności gospodarczej w tych obiektach będzie się wiązać z obowiązkiem uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, natomiast użytkowanie obiektu w sposób inny niż określony w pozwoleniu na użytkowanie pociąga za sobą odpowiedzialność karną zgodnie z art. 93 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm). Organ zaznaczył również, iż Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określonych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie w tej samej sprawie z dnia 9.11.2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) wskazują, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany tylko przy budowie garaży lub parkingów samochodowych dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięto o możliwości ubiegania się o pozwolenia na budowę garaży dla 4 samochodów osobowych, gdzie główną funkcją nowopowstałej budowli będzie zapewnienie miejsc postojowych dla w/w samochodów, a nie prowadzenie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej bądź usługowej, wobec tego organ nie znalazł podstaw do ustalania na tym etapie postępowania szczególnych warunków technicznych, jakim ma odpowiadać inwestycja. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Antoni W. Wskazał w niej, iż zaskarżona decyzja została wydana bez należytego oparcia w przepisach szczególnych. Jedynym przepisem powołanym w osnowie decyzji jest art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który zdaniem skarżącego w odniesieniu do zakresu zamierzenia inwestycyjnego oraz faktycznego usytuowania działki oraz budynków znajdujących się na niej, jest z góry niewykonalny, gdyż realizacja tego zamierzenia wymagałaby budowy w ścisłej granicy działek sąsiadujących. Strona skarżąca podnosi również, iż organ naruszył przepis art. 44 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie przedstawiając Wojewodzie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem, co stanowi warunek konieczny do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność, iż w uprzednio prowadzonym postępowaniu przed Prezydentem Miasta W, Wojewoda [...] wydał stosowne postanowienia z dnia [...] 2003 r., nie zwalniała Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obowiązku uzyskania powtórnie akceptacji Wojewody dla projektu własnej decyzji. Za stanowiskiem takim przemawia dodatkowo fakt, iż w sprawie prowadzone było postępowanie dowodowe, w wyniku, którego organ I instancji wydał merytorycznie odmienną decyzję, która potwierdziła stan nieprawidłowości po stronie wnioskodawcy. Ponadto skarżący zauważa, że zaskarżona decyzja powinna być sporządzona przez osobę posiadającą upoważnienia urbanistyczne, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie nastąpiło. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze jest przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy w dniu 27.08.2004 r., jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji, zwalnia organ II instancji od obowiązku przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji wydania orzeczenia reformatoryjnego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powinno było zawiesić postępowanie w sprawie warunków i zagospodarowania terenu do czasu sporządzenia i ustanowienia planu wymaganego dla powyższego obszaru. Ponadto skarżący zakwestionował stwierdzenie organu II instancji, iż Łukasz Ś. zmierza jedynie do wybudowania garaży dla posiadanych samochodów, bowiem prowadzona przez niego działalność gospodarcza świadczy o czymś innym. Przy tym skarżący powołał się na motywy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2004 r., w której wskazano, iż ze względu na dobro ładu przestrzennego oraz rolę i funkcję środowiska mieszkaniowego w tej części miasta W., nie przewiduje się autonomicznych i wyodrębnionych działek z przeznaczeniem wyłącznie gospodarczo-garażowym. Skarżący podnosi również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydając decyzję nie uwzględniło także słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w swej istocie jest tożsama z opracowaną przez projektanta inż. Bogumiła G. i uzgodnioną z Wojewodą [...] decyzją organu I instancji z dnia 17 lipca 2003 r.. Wydana decyzja została zaskarżona przez stronę i nie utrzymała się w toku instancji ze względu na naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono natomiast jej wad materialno-prawnych, więc bezcelowym było powtórne występowanie z wnioskiem do Wojewody [...] o ponowne uzgodnienie decyzji, która była już raz pozytywnie zaopiniowana. Organ zaznaczył również, że w niniejszej sprawie przeprowadzono dwukrotnie rozprawy administracyjne: w dniu 29 kwietnia 2003 r. oraz w dniu 7 sierpnia 2004 r., w czasie, których strony miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłoszeniem uwag i wniosków istotnych dla sprawy. Organ II instancji wskazał również, że przed wydaniem przez niego decyzji zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ wskazał, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, nie przesądza o usytuowaniu planowanego budynku w granicy działek sąsiadujących, lecz jest jedynie etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji mającym na celu przesądzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie realizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, gdzie zostanie określona dokłada lokalizacja nowoprojektowanego budynku na działce. Organ zaznaczył również, że szczegółowa ochrona interesów osób trzecich znajduje swoją konkretyzację w art. 5 ustawy Prawo budowlane i jest realizowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.01.2003 r. II SA/Ka 732/2001 stwierdził że garażowanie samochodów dostawczych na nieruchomość z zabudową mieszkaniową nie kłóci się z funkcja terenu, chyba że plan zagospodarowania wyraźnie zakazuje budowę garaży z takim przeznaczeniem. Ponieważ w niniejszym przypadku mamy do czynienia również z funkcją usługową terenu, tym bardziej zamierzenie inwestycyjnego należy uznać za dopuszczalne. Celem decyzji, która wynika z postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest tylko przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania lub przepisami szczególnymi. Ten fakt decyduje o tym, że ochrona interesów osób trzecich może być rozważana jedynie w tych granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Może mieć to miejsce, gdy organ II instancji uzna, że wydana decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. Kompetencje organu odwoławczego obejmują więc zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 22 września 1981r., II SA 400/81, (ONSA 1981, nr 2, poz. 88), wyrażono pogląd, że jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. oceniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta Miasta W., doszło do odmiennych wniosków niż organ I instancji, w związku z czym, uchyliło decyzję organu I instancji i korzystając z kompetencji marytoryczno – reformacyjnych ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących, w świetle mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów art. 2 ust. 2, art. 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1,2,3, art. 43, art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 139; z późn. zm.) istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] we W. Należy podkreślić, że wydając decyzję ustalającą warunki Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. opierało się na projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowanym w postępowaniu przed organem I instancji przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, zaakceptowanym następnie przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] 2005 r., który to projekt nie utracił ważności, nadal funkcjonuje w postępowaniu administracyjnym nie było zatem przeszkód by z niego skorzystać. Ponieważ zaś wydana przez organ II instancji decyzja nie odbiega od wspomnianego projektu nie istniały również przesłanki ku temu by Wojewoda [...] musiał ponownie ją zaakceptować. Wprawdzie zgodnie z art. 44 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ jest zobowiązany po przeprowadzeniu rozprawy przedstawić wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem, jednakże ani z powyższego przepisu, ani z żadnego innego tejże ustawy nie wynika obowiązek ponownego zwracania się do wojewody o zatwierdzenie tych samych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej, iż w niniejszej sprawie została już uprzednio przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu [...] 2003 r.. Wskazać należy również w tym miejscu, iż organ II instancji nie był zobligowany do przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej, bowiem w niniejszej sprawie odbyły się już dwie rozprawy – wyżej wspomniana w dniu [...] 2003 r., a także następna w dniu [...] 2004 r. Nie ma powodu by twierdzić, że ustalenia dokonane w toku tych rozpraw nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że uzasadnienie tej decyzji nawiązuje do kwestii podniesionych na rozprawach. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniono słusznego interesu osób trzecich, jak słusznie organ wskazał, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, konkretyzujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. W związku z tym podnieść należy, iż badaniem możliwości dokładnego usytuowanie planowanych garaży będzie się można zająć dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, że obowiązki wynikające z prawa regulującego dalszy etap inwestycji, wymagane są w fazie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że organ ustalając warunki określonego zamierzenia inwestycyjnego nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na usytuowanie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Zauważyć również należy, że z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydana w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo. Nie jest bowiem tak, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę na kolejnych etapach inwestycji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z nieuzasadnionych względów przyjęło, iż celem Łukasza Ś. jest jedynie zbudowanie garaży, a nie rozszerzenie działalności gospodarczej, wskazać należy, że nie ma podstaw do przyjęcia odmiennego poglądu niż reprezentowany przez organ II instancji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właśnie z tego względu wyżej wymieniony złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ słusznie zauważył, że prowadzenie w tym obiekcie działalności gospodarczej wiązałoby się z koniecznością uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części objęta jest sankcją karną (art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego cyt. na wstępie). Zdaniem Prezydenta Miasta W., a za nim skarżącego, teren wskazany przez inwestora we wniosku przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, w związku z tym dobro ładu przestrzennego, rola oraz funkcje środowiska mieszkaniowego tej części W. nie pozwalają na tworzenie działek z przeznaczeniem wyłączenie gospodarczo-garażowym. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, wskazać należy, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W." dla dzielnicy, w której znajduje się działka inwestora - Łukasza Ś., przewidziano możliwość tworzenia osiedlowych zespołów mieszkaniowo-usługowych, a w dotychczasowym planie miejscowym teren ten był przeznaczony pod budowę mieszkaniową z możliwością realizacji usług nieuciążliwych. Z powyższego nie wynika zakaz przeznaczenia spornego terenu zgodnie z wnioskiem inwestora czyli na garaże. Niewykluczone jest poza tym późniejsze zlokalizowanie na tym terenie budynku mieszkalnego. Kolejność lokalizacji budynków nie może wpływać decydująco na kwestię zgodności projektowanej zabudowy z przeznaczeniem terenu. Jeśli zaś chodzi o kwestie konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, iż byłoby one uzasadnione jedynie w przypadku istnienia pewności, że w okresie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia tegoż planu. Zauważyć przy tym należy, że niezawieszenie postępowania w trybie art. 45 ust 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem jak się okazało, aż do chwili rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 r., nr [...] nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.