II SA/Bd 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie WSA: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] października 2008r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 489/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zarząd Miasta i Gminy [...], powołując się na art. 144 ust.1, 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., nr 46 poz. 543) oraz uchwałę nr IX/74/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. orzekł o ustaleniu od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] – właściciela gruntów położonych przy ul. [...] stanowiących działki nr 1252/13, 1252/12, 1252/10, 1252/9, 1252/8, 1252/7, 1253/3, 1251/5, 801/15, 801/10, 801/11, 801/12, 801/13, 801/14, 801/16, 801/17, 801/18, 801/5, 801/6, 801/7, 801/8, 801/9, 831/10, 831/11, 1256/5, 1254/8, 1257/1, 1282/3, 1253/5, 1253/8, 1254/3, 1254/9, 1256/6, 1278/3, 1254/6, 1256/3, 1257/7, 1282/2, 1257/6, 1251/4, 1251/6, 831/8, 801/1, 831/10a, 831/11a, 831/12, 831/13, 1252/2, 1252/5, 1252/6, 800, 792/3, 793/1, 795/1, 691 i 676/1 opłaty adiacenckiej w wysokości 734.564,00 zł. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją, uzasadniając go ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. We wniosku tym Starosta wskazał, że w dniu 10 lipca 2003 r. do Starostwa wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń [...] według której nieprawidłowo został sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Z opinii tej w szczególności wynikało, że operat szacunkowy określający, w celu naliczenia opłaty adiacenckiej, wzrost wartości rynkowej nieruchomości gruntowych położonych w [...] spowodowanej wybudowaniem kolektora ściekowego, został sporządzony przez rzeczoznawcę nieprawidłowo – z odstępstwem od przepisów prawa oraz standardów zawodowych i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłat adiacenckich na rzecz gminy. Decyzją z dnia [...] r., nr 7021/GN/1/03 Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od Skarbu Państwa – właściciela położonych w [...] przy ul. [...] wymienionych w decyzji z dnia [...] r. gruntów. Orzekający organ stwierdził, iż wniosek Starosty [...] o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniu 22 sierpnia 2003 r., zaś wadliwość operatu szacunkowego mająca być nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania podnoszona była przez wnioskodawcę już w skardze z dnia 23 grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a więc w tym czasie była już Staroście znana. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że ustawodawca nie wymaga, by strona powołująca się na nowe okoliczności faktyczne jako podstawę wznowienia postępowania, dysponowała dowodami potwierdzającymi te okoliczności. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta [...] podniósł, iż ocena Komisji Arbitrażowej, którą otrzymał w dniu 10 lipca 2003 r. jest nową okolicznością w sprawie. Biorąc pod uwagę zatem, że wniosek o wznowienie postępowania został nadany w Urzędzie Pocztowym w [...] w dniu 11 sierpnia 2003 r., termin do jego złożenia został zachowany. Odwołujący się zakwestionował przy tym działania Burmistrza Miasta i Gminy [...], wymagającego od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, co przyczyniło się do długotrwałego rozpatrywania wniosku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez Komisję Arbitrażową działającą przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń [...] jest oceną miarodajną. Dopiero taka ocena, a nie subiektywna opinia Starosty [...], może stanowić podstawę do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. O tym fakcie Starosta [...] dowiedział się właśnie z tej opinii doręczonej mu w dniu 10 lipca 2003 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym Towarzystwo Miłośników [...], zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, co przyczyniło się do wadliwości wydanej decyzji. W szczególności organ II instancji błędnie uznał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania była opinia Komisji Arbitrażowej. Sam Starosta [...] stwierdził bowiem, iż podstawę wniosku o wznowienie postępowania upatruje w tym, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie. Mimo obowiązku ponownego merytorycznego zbadania sprawy organ II instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających co do okoliczności wznowienia postępowania, co przekreśliło możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżące Towarzystwo nie zgodziło się ponadto z twierdzeniem organu II instancji, iż negowanie przez Starostę operatu szacunkowego w trakcie postępowania nie może być uznane za ocenę prawidłowości sporządzenia tego dokumentu. Jego zdaniem bowiem, to, że okoliczność wadliwości operatu szacunkowego podnoszona była wyraźnie przez Starostę [...] w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej świadczy o pełnej świadomości strony co do istnienia tej okoliczności. Dlatego za błędne i niezgodne z zebranym materiałem dowodowym jest przyjęcie przez organ II instancji, iż dopiero otrzymanie opinii Komisji Arbitrażowej było momentem dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Odnosząc się do oświadczenia Starosty [...], że jego wniosek o wznowienie postępowania został nadany w dniu 11 sierpnia 2003 r. i doręczony organowi I instancji w dniu 12 sierpnia 2003 r., Towarzystwo Miłośników [...] wskazało, iż nawet przyjmując, że miesięczny termin należy liczyć od dnia otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej tj. od 10 lipca 2003 r., to także nie został on zachowany. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia, w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc zakreślony w art. 148 k.p.a. termin upłynął 10 sierpnia 2003 r. W konsekwencji Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, wywodząc, iż Towarzystwu Miłośników [...] nie przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] opłaty adiacenckiej od Starosty [...] (a nie jak błędnie podano "dla" Starosty) z tytułu wzrostu wartości gruntów spowodowanej budową kanalizacji sanitarnej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, SKO wskazało, iż bez wątpienia Starosta stawiał wcześniej zarzuty pod adresem wyceny, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 811/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Towarzystwa Miłośników [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, który jednak na skutek złożonej przez Towarzystwo skargi kasacyjnej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 520/07, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ustawodawca ukształtował wznowienie postępowania jako postępowanie dwuetapowe. W pierwszym etapie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Jeżeli spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. wznawia postępowanie w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i stwierdzeniu wystąpienia pozytywnej przesłanki określonej w art. 145 § 1 K.p.a. organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co wynika wprost z cyt. wyżej przepisu. Jak wynika z wyżej przedstawionego przebiegu postępowania, możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowieniowego postępowania. Jak potwierdza ustalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857, w którym jednoznacznie stwierdzono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.) Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. strona ze skutkiem prawnym może wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Zarządu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Starosta [...] oparł na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który to przepis stanowi, iż wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. w wymienionym przypadku rozpoczyna więc bieg od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. We wniosku swym, uzupełnionym pismem z dnia [...] r., Starosta [...] jednoznacznie wskazał, iż nowa okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę żądania wznowienia postępowania, to wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę D. R. operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem kolektora ściekowego. W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem wpływającym na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji była zatem ocena znaczenia opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń [...] dla powstania określonej w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Według tej opinii operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzony został przez rzeczoznawcę z naruszeniem przepisów prawa i standardów zawodowych. Wskazany dokument odgrywa w rozpatrywanej sprawie istotną rolę, ponieważ kreuje nową okoliczność faktyczną, jaką jest ta, która wynika z jego treści. Z tego względu należy podzielić pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że o nowej okoliczności faktycznej –wadliwości operatu szacunkowego strona dowiedziała się z chwilą otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej, to jest w dniu 10 lipca 2003r. Takie ustalenie momentu rozpoczęcia biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania implikuje stwierdzenie, że w niniejszej sprawie określony w art. 148 K.p.a. termin nie został zachowany. Zwrócić bowiem należy uwagę, że terminy określone w kodeksie oblicza się w sposób wskazany w art. 57, co nie wyklucza odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o obliczaniu niektórych terminów, np. określonych w latach. Natomiast terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (Komentarz do art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W przypadku więc podania o wznowienie postępowania, które wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) termin rozpoczął bieg w dniu 10 lipca 2003 r. , a upłynął 10 sierpnia 2003 r. o godz. 2400. Właściwa interpretacja art. 57 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 148 Kpa nakazuje bowiem przyjąć, że reguła, iż przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (strona dowiedziała się o podstawie wznowienia) znajduje zastosowanie jedynie do terminów określonych w dniach. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, co oznacza, że w postępowaniu tym organ dokona oceny zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania uznając, że jego bieg rozpoczął się od dnia, w którym strona otrzymała opinie wymienionej Komisji. Mając powyższe na względzie i z uwagi na naruszenia prawa przy wydaniu rozstrzygnięć przez organy obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję ja poprzedzającą. Decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu z uwagi na błędne wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Stosując się do obowiązku wyrażonego w art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zawarł rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekając, iż decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200, art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt1 lit. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1349 ze zm.).