II SA/Bd 49/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz [...] nad Notecią decyzją z [...] września 2021 r. odmówił H. J. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką I. M.. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium ustaliło, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, jest wdową, zamieszkuje ze Skarżącą, która sprawuje nad nią opiekę. Kolegium ustaliło ponadto, że Skarżącej przysługuje prawo do emerytury. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Jednakże organ podzielił wyrażany w orzecznictwie sądowadministracyjnym pogląd zgodnie z którym osoba, która ma ustalone prawo do emerytury może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, o ile dokona wyboru jednego z dwóch świadczeń tj. emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez rezygnację z pobierania emerytury. Wymaga to przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W przedmiotowej sprawie Skarżąca została wezwana pismem z 4 sierpnia 2021 r. do potwierdzenia złożenia wniosku do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. W odpowiedzi Skarżąca stwierdziła, że złoży wniosek o zawieszenie emerytury, ale dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. brak zawieszenia prawa do emerytury uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu H. J. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Skarżącej zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca pobiera emeryturę. Spór dotyczy natomiast wykładni 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sprowadza się do tego czy: 1) możliwe jest przyznanie (pomimo pobierania emerytury) świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej emerytury (stanowisko Skarżącej) 2) czy też świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero po zawieszeniu pobierania emerytury (stanowisko Kolegium). Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko Kolegium. Problem wykładni 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo nie jest kwestionowane w orzecznictwie stanowisko (podzielane także przez Sąd w niniejszym składzie), że istnieje potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Jednakże wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W przedmiotowej sprawie z akt sprawy wynika, że organ kierując się podzielana przez Sąd wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. skierował do Skarżącej wezwanie o przedłożenie potwierdzenia wniosku do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury. Skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) w piśmie [...] lipca 2021r. wyraźnie oświadczyła, że wniosek o zawieszenie prawa emerytury złoży dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że Skarżąca nie dokonała wyboru świadczenia, pomimo że miała taką możliwość. Zasadnie zatem w tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie istnieje określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przeszkoda w przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329), Sąd oddalił skargę.