II SA/Bd 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na A. K. (prowadzącego przedsiębiorstwo pod firmą Przedsiębiorstwo A.) w związku z naruszeniem przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. W dniu [...] października 2017 r. P. S.A. o godzinie 15.30 zgłosiła w systemie rejestracji SENT przewóz oleju napędowego. W trakcie kontroli drogowej, przeprowadzonej tego samego dnia, funkcjonariusze Urzędu Celno-Skarbowego, na podstawie weryfikacji zgłoszenia przewozu SENT [...], ustalili naruszenie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Przewoźnik – A. K. (Przedsiębiorstwo A.) przed rozpoczęciem przewozu nie uzupełnił bowiem zgłoszenia SENT o wymagane dane określone w art. 5 ust. 4 w/w ustawy. Na podstawie protokołu z kontroli Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej. W terminie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego A. K., pismem z [...] listopada 2017 r., wniósł o odstąpienie od nałożenia kary w oparciu o przepis art. 22 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. A. K. powołał się na okoliczność wygenerowania przez P. S.A. do systemu zgłoszenia przewozu SENT po godzinie 15.00 – tj. po godzinie pracy biura jego przedsiębiorstwa. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego nałożył karę pieniężną na A. K. w wysokości 5 000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano sankcjonowane naruszenie przepisów ustawy poprzez nie uzupełnienie przed rozpoczęciem przewozu zgłoszenia w systemie rejestracji SENT danych przewoźnika, daty faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru, planowanej daty zakończenia przewozu, danych adresowanych miejsca dostarczenia towaru. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzucił: - naruszenie prawa procesowego tj. art. 121 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej w z. z art. 26 ust. 5 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania do organów podatkowych, zasadą prawdy obiektywnej i zasady zupełności postępowania podatkowego, które to naruszenia przejawiły się w niepodjęciu z urzędu przez organ I instancji działań zmierzających do ustalenia, czy w sprawie zachodzą wszystkie istotne elementy stanu faktycznego sprawy, niezbędne dla oceny zaistnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego (w szczególności ustalenia stanu majątkowego przewoźnika, jego dotychczasowej rzetelności w realizowaniu obowiązków publicznoprawnych) – co w rezultacie skutkowało błędnym ustaleniem nieistnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej; - naruszenie prawa procesowego poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej. Formułując powyższe zarzuty A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "poprzez odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej" ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w toku postępowania organy nie informowały odwołującego o treści normy art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Ponadto, zdaniem odwołującego, żaden przepis prawa nie nakładał na niego obowiązku "wyczerpującego wskazania przyczyn, dla których upatruje on zaistnienia przesłanki ważnego interesu prywatnego i publicznego". Odwołujący wyraził pogląd, że po złożeniu przez niego stosownego wniosku na organie ciążył obowiązek poczynienia wszelkich niezbędnych i wyczerpujących ustaleń - między innymi w przedmiocie jego sytuacji majątkowej. Odwołujący podkreślił ponadto, że wskutek niedopełnienia przez niego obowiązków przewoźnika Skarb Państwa nie poniósł żadnej szkody, w tej sytuacji nałożoną karę ocenić należało jako nieproporcjonalną. W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że stwierdzone podczas kontroli drogowej braki w zgłoszeniu SENT uzasadniają nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej. Organ odwoławczy odniósł się ponadto do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i wskazał, że założeniem ustawy, stanowiącej podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, jest nałożenie na przedsiębiorców obowiązku monitorowania i kontroli przewozu drogowego niektórych towarów. Celem ustawy jest zaś zmniejszenie szarej strefy oraz uszczelnienie systemu podatkowego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przepisy ustawy przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących przewozy drogowe i zaistnienie przesłanek tej odpowiedzialności jest wystarczające do zastosowania sankcji finansowych. Zbędne jest zatem badanie jakichkolwiek dodatkowych okoliczności, które miałyby wpływ np. na wymiar sankcji. Istotą kary pieniężnej jest zatem przymuszenie do respektowania obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Organ wyjaśnił również, że przyznanie ulgi w formie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ma charakter uznaniowy – co oznacza, że nawet ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 26 ust. 3 ustawy nie wiąże organu administracji. Możliwa jest bowiem odmowa przyznania ulgi, nawet wówczas, gdy istnieje ważny interes podatnika, czy też interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie organ podkreślił również, że odwołujący nie może ignorować powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a toczą się wobec niego także inne postępowania w związku z naruszeniem ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Organ uznał zatem, że interes publiczny jest w tym przypadku na tyle ważny i znaczący, że ogranicza uprawnienia indywidulane. W tej sytuacji organ uznał za zbędne czynienie ustaleń co do sytuacji materialnej odwołującego. W opinii organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone rzetelnie, zgodnie z przepisami prawa, nie naruszono przepisu art. 121 Ordynacji podatkowej – odwołującemu zapewniono bowiem czynny udział w postępowaniu, umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a organy podatkowe obowiązane są udzielać jedynie niezbędnych informacji i wyjaśnień – co należy odróżnić od doradztwa podatkowego, czy profesjonalnej pełnej obsługi na rzecz podatnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie A. K. zarzucił: - naruszenie art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo istnienia istotnych uchybień opisanych w odwołaniu - naruszenie art. 8 i 31 § 3 Konstytucji RP i uregulowanych w tych przepisach zasady proporcjonalności – poprzez formalistyczną interpretację przepisów art. 5 ust. 4 i art. 8 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów – z pominięciem wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, a dodatkowo powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017r. wydany w sprawie II OSK 1330/15. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyrażono pogląd o konieczności zachowania proporcjonalności i odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. W ocenie skarżącego ustawodawca w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów ukrył cel fiskalny polegający na pozyskiwaniu dodatkowych wpływów do budżetu z kar nakładanych za przekroczenie marginalnych przepisów prawa. Na rozprawie 13 czerwca 2018 r., zawodowy pełnomocnik skarżącego, podtrzymał wniesioną skargę i zgłoszone w niej zarzuty; dodatkowo zwrócił uwagę, że zarzuty skargi korespondują z planowaną zmianą stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjna zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy p.p.s.a. Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że to rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm. – dalej zwanej "ustawą") - wyprowadzając z ich treści i w oparciu o poczynione ustalenia, obowiązek nałożenia na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej art. 22 ust. 2 ustawy. Podkreślić w sprawie należy, że skarżący nie kwestionuje, iż przewożony towar należał do towarów tzw. "wrażliwych" tj. należących do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję, którego przewóz poprzez terytorium kraju środkiem transportu po drodze publicznej, podlega systemowi monitorowania. Skarżący nie kwestionuje również, iż jako przewoźnik, co do zasady, podlega przepisom ustawy. Podważanie decyzji oparte jest na zarzutach odnoszących się do nie uwzględnienia przez organy ważnego interesu strony i nie zastosowanie wobec skarżącego regulacji zawartej w art. 22 ust. 3 ustawy. Analizując całokształt sprawy za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 121 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej (mającej zastosowanie na mocy art. 26 ust. 5 ustawy), który został powiązany z zarzutem naruszenia art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Naruszenia powyższych przepisów proceduralnych (określających zasadę zaufania do organów podatkowych i zupełności postępowania) skarżący upatruje w tym, że organy nie znalazły podstaw do zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej wniosków i twierdzeń, jednakże przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. W rozpatrywanej sprawie organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się odmawiając zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy. Sam fakt, że skarżący z wywodami organów się nie zgadza, nie może stanowić naruszenia przez te organy zasady zaufania do organów administracji. Z podobnych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organy art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, które zdaniem skarżącego nastąpiło poprzez przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu strony, dająca podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Powołane przepisy dotyczą bowiem obowiązku organów ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Ustalenia takie zostały w sprawie dokonane i w uzasadnieniu skargi (a także w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji) poza zarzutem nie wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego, nie wskazano, jakie okoliczności organy powinne były jeszcze ustalić. Sam fakt, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy nie znalazły podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka ważnego interesu strony, nie może przesądzać o błędnie ustalonym stanie faktycznym. Należy również zauważyć, że skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze nie wskazał na okoliczności faktyczne dające możliwość przeprowadzenia oceny jego sytuacji materialnej. W konsekwencji organy nie dysponowały materiałem dowodowym dającym podstawę do poczynienia odmiennych od oczekiwanych przez skarżącego ustaleń w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 22 ust. 3 ustawy. Oczekiwanego skutku nie mógł również przynieść zarzut braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w tym zakresie mógłby odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonych decyzji, tylko wówczas, gdy skarżący wykazałby, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jemu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Do skarżącego należało bowiem wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego związku skarżący nie wykazał, co więcej – skarżący mimo braku pouczenia go o treści art. 22 ust. 3 ustawy złożył stosowny wniosek jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie może on więc skutecznie powoływać się na uchybienie przez organy obowiązkowi udzielenia stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień. Nietrafna jest również argumentacja skarżącego odnosząca się do ukrytego w przepisach ustawy celu fiskalnego naruszającego zasadę proporcjonalności pomiędzy stopniem naruszenia przepisów ustawy a ochroną interesu Skarbu Państwa. Podzielenie argumentacji skarżącego byłoby równoznaczne z zaprzeczeniem celu i sensu ustawy. Skarżący pomija, że podstawowe i zasadnicze uregulowania ustawy odnoszą się właśnie do konkretnych obowiązków nałożonych na różne podmioty. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu. Każdy z tych podmiotów ponosi odpowiedzialność w zakresie wynikającym z dalszych przepisów ustawy. Dla transparentności ustawy, obowiązki każdego z podmiotów zostały uregulowane w odrębnej jednostce redakcyjnej. Obowiązku przewoźnika uzupełnienia zgłoszenia przewozu o wymagane dane przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju, dotyczy przepis art. 5 ust. 4 ustawy. Przepis ten bezspornie został naruszony, co skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej art. 22 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują możliwości uwzględnienia "incydentalności" naruszenia przepisów, czy też wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Zauważyć też wypada, że zagrożenie karą pieniężną niedopełnienia określonych obowiązków przez przewoźnika nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ustawa realizuje "cele fiskalne". Kara pieniężna określona w art. 22 ust. 1, czy 2 ustawy nie wynika ze stosunków publicznoprawnych. Ewentualny obowiązek uiszczenia kary pieniężnej określonej w ustawie nie jest bowiem następstwem realizacji przepisów, a jest wynikiem ich naruszenia. Przewidziane w ustawie sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów -wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. W tej perspektywie stanowi przejaw pewnego interwencjonizmu państwowego w sferę (szczelność systemu podatkowego), która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy p.p.s.a.