II SA/Bd 494/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Wojciecha P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2006r nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T, na rzecz skarżącego Wojciecha P, kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Wójt Gminy C. ustalił skarżącemu Wojciechowi P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji określono ustalenia dotyczące rodzaju i programu inwestycji, szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące osób trzecich. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 106 k.p.a. Stwierdzono także, iż wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Henryk N. – sąsiad inwestora, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 i 60 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, a także przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7 i 8 w powiązaniu z art. 77 k. p. a., polegające na niedochowaniu zasady prawdy obiektywnej i praworządności w następstwie nieuwzględnienia faktu, że na nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność odwołującego prowadzone jest dochodowe gospodarstwo rolne, którego istotnym składnikiem są budynki inwentarskie, a nie budynki gospodarcze co jest bardzo istotnym z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Wysunął także zarzut naruszenia przez pracowników Wójta Gminy C. zasady wynikającej z art. 8 i 11 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji wskazując, że działanie osób uczestniczących przy wydawaniu kolejnych decyzji nie było bezstronne. W uzasadnieniu odwołania Henryk Niemiec argumentował, że w analizie dotyczącej warunków zabudowy nie został określony dokładny sposób korzystania z Jego działki, na której prowadzone jest dochodowe gospodarstwo rolne podlegające procesowi intensywnego rozwoju. Okoliczności tej nie uwzględniono w analizie. Ponadto podkreślił, iż organ wadliwie określił charakter znajdujących się na jego działce budynków, jako zabudowania gospodarcze o charakterze wiejskim co jest sprzeczne z faktem prowadzenia gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli zwierząt. Zdaniem odwołującego użycie takiego określenia nie tylko jest naruszeniem wskazanych w sentencji przepisów zarówno prawa materialnego jak i procedury, ale w pełni uzasadnia postawiony zarzut naruszenia art. 8 i 11 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wskazał również, że z decyzji nie wynika wprost w jakim zakresie ma nastąpić ograniczenie w prawie do korzystania z Jego nieruchomości, a powinno to być wyraźnie uzasadnione, przez organ orzekający. Zwłaszcza, że w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie prawa własności, stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Podkreślił, iż organ administracji publicznej w swoim postępowaniu winien kierować się zasadami określonymi w art. 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. nakazującymi uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej. Argumentował dalej, że używanie przez organ określenia zabudowania gospodarcze wbrew oczywistemu faktowi, iż znajdują się tam budynki inwentarskie, nie podanie informacji, że na granicy pomiędzy działkami znajduje się rów melioracyjny, nie ujawnienie, że na działce nr 424 prowadzona jest rolnicza działalność uprawna oraz nie ujawnienie faktu, iż grunty tej działki mają nie tylko III klasę, ale również II klasę jest przejawem złamania wyrażonej przepisem art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje możliwość zagospodarowania teren w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy w stosunku do innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., które utraciły moc. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 tej ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się uprawnionej osobie, co uczyniono w niniejszej sprawie. Na podstawie takiego projektu oraz analizy została wydana decyzja ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto stwierdził, że zgodnie z pkt 3.3 tekstowej części sporządzonej analizy, nieruchomość objęta planowaną inwestycją "obejmuje grunty orne klasy III pochodzenia mineralnego zgodnie z ustawą o ochronie gruntów, podlegające ochronie i przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest ich wyłączenie z produkcji rolniczej". Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. z uwagi na powyższą okoliczność nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie został bowiem spełniony jeden z warunków umożliwiających wydanie takiego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można ustalić warunku zabudowy, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ponadto organ stwierdził, że analiza w oparciu, o którą została sporządzona decyzja została wykonana w sposób lakoniczny, nie pozwalający na ustalenie, jaka jest rzeczywista zabudowa nieruchomości sąsiednich, co jednak w ocenie organu ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Wojciech P. złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że organ wydał rozstrzygnięcie opierając się na wadliwej wykładni art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, iż warunek tam zawarty nie został w mniejszej sprawie spełniony. Ponadto, zakwestionował stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z pkt 3.4. tekstowej części sporządzonej analizy, nieruchomość objęta planowaną decyzją "obejmuje grunty orne klasy III pochodzenia mineralnego, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów, podlegające ochronie i przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest ich wyłączenie z produkcji rolniczej". Zdaniem skarżącego teren przeznaczony na przedmiotową inwestycję zgody takiej nie wymaga, a zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 w niniejszej sprawie jest spełniony. Wynika to bowiem bezpośrednio z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.). Podkreślił, że działką nr 424 stanowi rola R., której powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, w związku z czym nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolnicze, co zostało potwierdzone opinią Starosty C. wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] 2005r., w którym stwierdził, że "grunty te podlegają ochronie zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest ich wyłączenie z produkcji rolniczej. Ponadto Starosta C. wskazał, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych", co oznaczało, że zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie była wymagana. Skarżący podkreślił, iż pojęcie "uzyskanie zgody na przeznaczenie" ( z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i "wyłączenie" ( z art. 11 tej samej ustawy) nie są pojęciami tożsamymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy Administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż kompetencją Sądu jest ocena czy określone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniesiona do Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż istnieją uzasadnione podstawy do jej uchylenia, a także do uchylenia poprzedzającej ją decyzji, organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organy orzekające wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, w którym nie zebrano dowodów w sposób wyczerpujący. Należy wskazać, iż wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ nie określił dokładnej granicy obszaru badanego, zatem w ocenie Sądu nie można jednoznacznie ustalić jaki teren podlegał analizie. Ponadto, organ nie uwzględnił podnoszonych w postępowaniu zarzutów Henryka N. co do kwestii ustalenia rodzaju zabudowy znajdującej się na Jego działce. Argumentował on bowiem, iż prowadzi dochodowe gospodarstwo rolne, które podlega intensywnemu procesowi rozwoju. Organ w swojej analizie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że działka sąsiednia jest zabudowana zabudowaniami gospodarczymi o charakterze wiejskim. Należy wiec uznać, że nie wyjaśnienie tej okoliczności powoduje brak możliwości ustalenia sposobu korzystania z działki sąsiedniej. To natomiast może budzić uzasadnione wątpliwości, czy został spełniony warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy dotyczący uwzględnienia interesu właściciela działki nr [...], wynikającego z bieżącej jej eksploatacji. W ocenie Sądu potraktowanie powyższych kwestii w sposób marginalny nie jest dopuszczalne i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w tym zakresie. W odniesieniu do decyzji organu odwoławczego należy podkreślić, iż rozpatrując odwołanie organ II instancji obowiązany był odnieść się do wszystkich podanych w nim zarzutów, czego nie uczynił. Powielone zostały wskazane wyżej uchybienia. Ponownie nie został wyjaśniony charakter znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości budynków, a zatem i sposób korzystania z tej nieruchomości. Nadto, na uwzględnienie zasługuje zarzut zawarty w skardze dotyczący błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 4. Organ stwierdził, że zgodnie z pkt 3.4. tekstowej części sporządzonej analizy, nieruchomość objęta planowaną decyzją obejmuje grunty orne klasy III pochodzenia mineralnego, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów, podlegające ochronie więc przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane jest ich wyłączenie z produkcji rolniczej. Tego stanowiska nie można podzielić. Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust 2 ustawa określa, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ponieważ w niniejszej sprawie działkę nr [...] stanowi rola R., której powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolnicze. Skoro tak to należy uznać, iż działka ta nie wymaga spełnienia warunku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie jej na cele nierolnicze, a jedynie zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, konieczna będzie decyzja zezwalająca na takie wyłączenie, w której określone zostaną obowiązki związane z wyłączeniem, a wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zatem, wysunięty przez organ odwoławczy zarzut polegający na nie spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.