II SA/Bd 496/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Inspektora [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. (zwany dalej PPIS) upomnieniem z [...] października 2023 r. wezwał M. L. (dalej także: "Skarżąca", "Strona") do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na poddaniu swojego dziecka A. L. (ur. [...] października 2021 r.) szczepieniu przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zapaleniu przyusznic (śwince), różyczce. Następnie PPIS wystawił tytuł wykonawczy z [...] listopada 2023 r. nr [...] dotyczący egzekucji obowiązku niepieniężnego, którego treścią jest poddanie dziecka – A. L. ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Pismem z [...] października 2024 r. Skarżąca wniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Jako zarzuty Skarżąca wskazała: 1) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku określonego w art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm., dalej: "u.z.z.z.ch."), poprzez pominięcie obowiązku wykluczenia przeciwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym; 2) na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") – brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak wykluczenia przeciwskazań do szczepienia, brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień; 3) naruszenie przez organ art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez przystąpienie do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. tj.: - niewłaściwie podał podstawę prawną obowiązku niepieniężnego skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.z.ch., ograniczenie do wskazania ogólnie art. 17 ww. ustawy, - błędne wskazanie podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] grudnia 2024r. oddalił zarzuty dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) oraz oparte o art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Inspektor Sanitarny (zwany dalej "PWIS") postanowieniem z [...] lutego 2025 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podkreślając, że organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") ponieważ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego oraz nie odniósł się rzetelnie do zarzutów strony. W szczególności organ I instancji nie zweryfikował informacji dotyczących badań kwalifikacyjnych dziecka i ewentualnych przeciwwskazań do szczepień. Organ odwoławczy wskazał także, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było lakoniczne i ograniczało się głównie do przytoczenia przepisów, bez rzeczywistej analizy sprawy. PPIS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] marca 2025r. oddalił zarzuty dotyczące określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) oraz braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) "z uwagi na brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień, brak wystawienia zaświadczenia potwierdzającego kwalifikację (...). Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i ma charakter powszechny oraz bezwzględnie obowiązujący. Organ podkreślił, że wykonanie tego obowiązku jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, którego celem jest wykluczenie przeciwwskazań zdrowotnych. Badanie to stanowi element procedury realizacji obowiązku szczepienia, jednak jego brak nie powoduje ustania ani zawieszenia samego obowiązku. W konsekwencji nie można uznać, że nieprzeprowadzenie aktualnego badania kwalifikacyjnego zwalnia zobowiązaną z obowiązku poddania dziecka szczepieniu. Organ ustalił, że ostatnie badanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone [...] października 2023 r. i nie wykazało przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Jednocześnie zobowiązana nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie aktualnych przeszkód zdrowotnych ani decyzji o odroczeniu szczepienia. Tym samym nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby uzasadniać niewykonanie obowiązku. Organ zwrócił również uwagę, że niewykonanie szczepienia nastąpiło z decyzji opiekuna prawnego, a nie z przyczyn obiektywnych lub medycznych. Okoliczność ta, w ocenie organu, nie może stanowić podstawy do uchylenia się od obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku aktualnego badania kwalifikacyjnego, organ wskazał, że niepoddanie się temu badaniu jest traktowane jako niewykonanie obowiązku szczepienia, co uzasadnia wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu stanowi integralny element realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Organ podkreślił ponadto, że tytuł wykonawczy spełniał wymogi formalne przewidziane w u.p.e.a., a zobowiązana została prawidłowo poinformowana o treści ciążącego na niej obowiązku oraz sposobie jego wykonania. Nie stwierdzono również uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu brak było zatem podstaw do przyjęcia, że obowiązek szczepienia nie był wymagalny. Skoro zobowiązana nie wykazała istnienia przesłanek do jego odroczenia ani nie przedłożyła stosownej dokumentacji medycznej, należało uznać, że obowiązek pozostaje aktualny i podlega egzekucji. W zażaleniu na powyższe postanowienie PPIS skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez "brak merytorycznego odniesienia się organu co do zarzutów, a ograniczenie rozpoznania jedynie do wskazania w uzasadnieniu postanowienia przepisów dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych (...); - naruszenie art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez "oddalenie zarzutów co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w treści postanowienia"; - na podstawie art. 18 u.p.e.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 7, 8 § 1 i 12 k.p.a. poprzez "ograniczenie uzasadnienia do lakonicznego wskazania podstawy prawnej obowiązku, z pominięciem przez organ okoliczności podnoszonych w zarzutach (...). W wyniku rozpatrzenia zażalenia PWIS postanowieniem z [...] maja 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] marca 2025 r. PWIS podkreślił, że podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym stanowią wyłącznie przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Rozpatrzeniu przez wierzyciela podlegają tylko zarzuty znajdujące oparcie w jednej z przyczyn wymienionych w ww. przepisie. Ewentualne wyjście poza granice zarzutów jest niedopuszczalne. Wobec tego PWIS wskazał, że organ I instancji oddalił zarzuty: 1) określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów prawa, poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwskazań, 2) braku wymagalności obowiązku z uwagi na "na brak kwalifikacji do szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwskazań, brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Odnośnie pierwszego z zarzutów PWIS w ślad za organem I instancji stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisów prawa tj. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) u.z.z.z.ch., który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch. w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnej (m.in. dziecka) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun prawny (zwykle są to rodzice). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej: "rozporządzenie") konkretyzuje obowiązek szczepień poprzez uszczegółowienie jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a więc kręgu podmiotów zobowiązanych do poddania się temu obowiązkowi oraz katalog chorób, przeciwko którym stosowane są szczepienia. Lekarskie badanie kwalifikacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch. jest integralnym elementem przeprowadzania obowiązkowego szczepienia, bez którego szczepienie nie może być przeprowadzone. Tym samym egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie obowiązku poddania się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Odnośnie drugiego zarzutu PWIS wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego córka Skarżącej została zakwalifikowana do szczepień i zostało wydane stosowne zaświadczenie. Do szczepienia jednak nie doszło wyłącznie z uwagi na fakt, że ojciec dziecka bezwzględnie odmówił poddania dziecka szczepieniu, stwierdzając, że nie zostały wykluczone alergie na składniki zawarte w szczepionkach. Organ, powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że o realizacji szczepień i kwalifikacji do szczepienia decyduje lekarz, a nie rodzic. Odnośnie pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania PWIS wskazał, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów k.p.a. oraz u.p.e.a. albowiem w sposób obszerny i merytoryczny odniósł się do zarzutów wniesionych przez zobowiązaną, wskazując odpowiednie podstawy prawne, uwzględniając stan faktyczny oraz zasady ogólne postepowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego M. L. wniosła o uchylenie postanowienia PWIS z [...] maja 2025 r. Zaskarżonemu postanowieniu PWIS Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia upomnienia, brak tożsamości obowiązku określonego w upomnieniu i tytule wykonawczym, 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że Skarżąca nie wykonała obowiązku podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania uznać należy, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do określenia wymagalności obowiązku, 3) brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak kwalifikacji do szczepień ochronnych, brak wykluczenia przeciwwskazań, brak ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień, brak wystawienia zaświadczenia potwierdzającego kwalifikację dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych, 4) naruszenie art. 7a, 77 i 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, 5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a strona podejmuje kroki w celu wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 u.p.e.a.). W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a., b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a., c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawy zarzutów stanowią katalog zamknięty. Zobowiązany może więc wnieść zarzuty tylko z przyczyn wyszczególnionych w tym przepisie. Postępowanie wywołane wniesieniem zarzutów nie służy ponownej ocenie zasadności obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego ani badaniu konstytucyjności regulacji ustanawiających obowiązek szczepień, lecz ogranicza się do ustalenia, czy zachodzi jedna z przesłanek enumeratywnie wskazanych w ww. przepisie, w szczególności czy obowiązek istnieje i czy jest wymagalny oraz czy zachowane zostały wymogi formalne egzekucji. W niniejszej sprawie Skarżąca w istocie zarzuca organowi błędną ocenę zarzutu braku skutecznego doręczenia upomnienia na zarzutu braku wymagalności obowiązku w pozostałym . Pozostałe zarzuty skargi do Sądu wskazują w istocie naruszenia, które zdaniem Skarżącej doprowadziły do powyższej błędnej oceny. Słusznie w ocenie Sądu organ ocenił, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut braku doręczenia upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.). Tak jak wskazał organ – upomnienie to (z [...] października 2023 r.), wraz z dowodem doręczenia go [...] października 2023 r., znajduje się w aktach sprawy. Odnośnie kwestii wymagalności obowiązku podkreślić należy, że obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w skrócie "u.z.z.z.ch."). Pierwszy z wymienionych przepisów zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie. Natomiast z art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch wynika obowiązek poddania się przez określone osoby obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z przepisów powyższych wynika zatem, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego. Ma ono na celu wykluczanie przeciwwskazań do jego wykonania, zaś w przypadku, gdy daje ono podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, następuje skierowanie do konsultacji specjalistycznej. Jeżeli zaś takich podstaw nie ma, lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że skoro lekarz nie stwierdził przeciwwskazań, to zobowiązany (rodzic, opiekun prawny dziecka) powinien poddać dziecko szczepieniu. Nie ma przy tym znaczenia, że lekarz nie wystawił na prośbę pacjenta dodatkowego oświadczenia o tym, że "wyklucza" zaistnienie jakichkolwiek przeciwwskazań do szczepienia, albowiem, po pierwsze, przepisy są precyzyjne w zakresie treści zaświadczenia lekarza po badaniu kwalifikacyjnym, a po drugie - wykluczenie wszelkich znanych i nieznanych nauce przeciwwskazań do wykonania szczepienia jest z natury rzeczy niemożliwe (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 41/23). Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r.: sygn. akt II OSK 3322/17 i sygn. akt II OSK 43/18). Podkreślić należy, że to lekarz, a nie rodzic czy opiekun prawny, podczas badania kwalifikacyjnego ocenia stan zdrowia osoby, u której ma być wykonane szczepienie, zgodnie z posiadaną wiedzą na temat preparatów szczepionkowych i ich wzajemnych interakcji. Lekarz ten dokonuje kwalifikacji do szczepienia lub podejmuje decyzję o odroczeniu obowiązku szczepienia. W rozpatrywanej sprawie względem dziecka Skarżącej w dniu [...] października 2023 r. (dokument załączono do akt adm. k. 19) wydano zaświadczenie o braku przeciwskazań do szczepień ochronnych (wydane przez lekarza pediatrę). Pomimo powyższego szczepienia małoletniej nie zostały przeprowadzone w terminie dokonanej kwalifikacji do szczepień. Zauważenia wymaga, że można mówić o braku wymagalności obowiązku szczepień w sytuacji, gdy konsultacja wykaże przeciwskazania do szczepień. Podkreślić przy tym należy, że tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. W świetle zgromadzonych przez organ w aktach sprawy dokumentów nie ulega wątpliwości, że obowiązek Skarżącej poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym istnieje i jest wymagalny. Obowiązek ten nie został wykonany do dnia wniesienia skargi, co wynika z treści skargi i akt sprawy. Wobec powyższego brak jest podstaw do kwestionowania istnienia oraz wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym w powyższym zakresie, a także stanowiska wierzyciela wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, jakoby brak aktualnego badania kwalifikacyjnego wyłączał możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Badanie kwalifikacyjne stanowi element realizacji obowiązku szczepienia, jednak nie warunkuje jego powstania. Niepoddanie dziecka szczepieniu pomimo braku przeciwwskazań medycznych oznacza niewykonanie obowiązku wynikającego z ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Organy obu instancji oparły swoje ustalenia na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, w tym na zaświadczeniu lekarskim oraz informacji uzyskanej od podmiotu leczniczego. Skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodów podważających ustalenia dotyczące braku przeciwwskazań ani faktu niewykonania obowiązku. Ocena materiału dowodowego mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów i nie ma charakteru dowolnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), oddalił skargę.