II SA/Bd 498/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. R. Ł. pismem z dnia 20 lutego 2012 r. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie opinii prawnej w zakresie cyt., "czy: 1) nauczyciel licencjat może rozpocząć staż zawodowy na nauczyciela kontraktowego czy musi czekać do uzyskania pełnych kwalifikacji zawodowych swojej specjalności - magisterskich, 2) opiekun nauczyciela stażysty na kontraktowego i kontraktowanego na mianowanego może być nauczyciel tej szkoły o odmiennej specjalności np. a) dla nauczyciela języka obcego, b) w innym przypadku dla nauczyciela języka obcego polonista? c) dla nauczyciela biologii, d) dla nauczyciela stażysty, e) czy wyszczególnione nieprawidłowości kwalifikują się do unieważnienia nadanych tytułów awansu zawodowego f) komu należy przypisać winę za wskazane łamanie prawa". Strona wskazała, iż żądana opinia jest dla niej niezbędna dla celów sądowych. W odpowiedzi na ww. żądanie wydania opinii prawnej, Starosta [...] pismem z dnia [...] poinformował składającą wniosek o odmowie wydania tej opinii, podając w uzasadnieniu, iż zgodnie z uchwałą Rady Powiatu [...] z dn. 28 kwietnia 2005 r., a w szczególności § 15 określającego zadania Zespołu Radców Prawnych do obowiązków radców prawnych nie należy wydawanie opinii prawnych osobom fizycznym. Pismem z dnia [...] r. R. Ł. wniosła odwołanie od zajętego przez Starostę [...] stanowiska do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie wniosku zainteresowanej z dnia [...] r. o wydanie opinii prawnej. Kolegium stwierdziło, że jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej, to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia - nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż przedmiotem odwołania wniesionego przez R. Ł. było pismo Starosty [...] z dnia [...] skierowane do strony w odpowiedzi na wniosek z dnia [...]r. o wydanie opinii. Podkreślono przy tym, że pismo Starosty nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie posiada cech właściwych dla decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 104 i 107 K.p.a). Organ wskazał, że akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa, a ponadto wydanie decyzji następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego oraz ustaleniu stanu faktycznego i porównaniu go do stanu prawnego. Natomiast pismo Starosty [...] nie załatwia sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie, a zatem przedmiotowe pismo w ocenie Kolegium nie jest decyzją i stanowi jedynie czynność informacyjną, skierowaną do wnioskodawcy. W skardze do sądu R. Ł. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty [...] z dnia [...]r. w sprawie wniosku zainteresowanej z dnia [...] r. o wydanie opinii prawnej. Zdaniem skarżącej wnioskowana przez nią opinia prawna winna zostać wydana przez osobę wykonująca zawód prawniczy, zatrudnioną na podstawie umowy o pracę w administracji rządowej lub samorządowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą następnie Starosta [...] błędnie przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako odwołanie od pisma informacyjnego z dnia[...]., podczas gdy zamiarem skarżącej było skarżenie bezczynności Starosty. Ponadto skarżąca szczegółowo opisała poszczególne etapy postępowania kwalifikacyjnego w sprawie awansu zawodowego nauczycieli, w którym to postępowaniu brała udział i którego wyniki jej nie satysfakcjonowały. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron oraz procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd badając legalność wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od pisma Starosty [...] z dnia [...] skierowanego do strony w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r., informującego składającą wniosek o odmowie wydania żądanej opinii prawnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie ma charakter formalny. Wobec powyższego należy ustalić, czy przywołane pismo Starosty [...] z dnia[...], skierowane do skarżącej jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie bądź też innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zasadnie więc organ skupił swe rozważania na ustaleniu, czy oznaczone wyżej pismo Starosty [...] stanowiło decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. lub inny podlegający zaskarżeniu akt administracyjny. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Pismo z dnia [...]r., nie zawiera wszystkich wymienionych powyżej elementów. Brak jest w nim bowiem powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o możliwości odwołania się do organu wyższej instancji. Pismo to zawiera jedynie informację o odmowie wydania żądanej opinii prawnej, podając w uzasadnieniu, iż zgodnie z uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., a w szczególności § 15 określającego zadania Zespołu Radców Prawnych do obowiązków radców prawnych nie należy wydawanie opinii prawnych osobom fizycznym. Pismo to nie rozstrzyga więc sprawy administracyjnej co do meritum. Zasadnie więc organ przyjął, że nie może być ono uznane jako decyzja lub inny podlegający zaskarżeniu akt administracyjny. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jednocześnie podstawy do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. Nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Wspomniane pismo nie załatwia więc sprawy, gdyż nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Słusznie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, to jest braku przedmiotu zaskarżenia, albowiem w sprawie nie została wydana decyzja lub inny podlegający zaskarżeniu akt administracyjny. Mając na uwadze powyższe rozważania brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.