II SA/Bd 499/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. znak [...] w przedmiocie rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] na podstawie art. 49e pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - nakazał W. i M. L., jako współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie działki nr [...] w K. przy ul. L., gm. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...] - część pomieszczenia kuchni w rzucie 5,00 x 1,7 m (około 8 m2 pow. użytkowej). W uzasadnieniu organ podał, że bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę rozbudowano pomieszczenie kuchni. Postanowieniem z dnia [...].04.2023 r. na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzanie robót przy budowie przedmiotowej części obiektu, jednocześnie informując inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do art. 49e Prawa budowlanego brak woli inwestora, właściciela obiektu budowlanego przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej obliguje organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, co ma miejsce w tym przypadku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].03.2024 r. znak: [...] wydaną na skutek odwołania wniesionego przez W. L. (dalej określana jako Skarżąca) na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49e pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że toku czynności kontrolnych ustalono, że pomieszczenie kuchni zostało rozbudowane o część o powierzchni około 8 m2 (o wymiarach w rzucie około 5 m x 1,7 m). Rozbudowana część została wykonana z bloczków gazobetonowych i ocieplona styropianem, posiada dach drewniany jednospadowy kryty styropapą. Właściciel nie posiada dokumentów na rozbudowę tej części budynku. W dniu kontroli nie przedłożono żadnych dokumentów na przedmiotową rozbudowę. Skarżąca oświadczyła do protokołu, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego od 2001 r., natomiast budynki były budowane w latach 50-tych. T. J. oświadczył do protokołu, że rozbudowa nastąpiła około 20 lat temu i wykonał ją wspólnie z bratem. Na podstawie analizy fotografii satelitarnych dostępnych na portalu Google Earth organ I instancji wywiódł, że rozbudowę wykonano po 2018 r. W związku z poczynionym ustaleniem PINB stwierdził naruszenie przez inwestorów art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, zatem wdrożył procedurę legalizacyjną, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, umożliwiając legalizację przedmiotowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie lokalu oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. W sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie - co miało miejsce w sprawie - zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił, wydając zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości, naruszenie art. 75 § 1 kpa poprzez arbitralne pominięcie dowodu z oświadczenia T. J., przy jednoczesnym uznaniu dowodu z oględzin Google Earth za prawdziwy oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie całości stanu faktycznego i naruszenie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy z 2001 r. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że organy żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń, że przybudówka powstała ponad 20 lat temu. Tak naprawdę w niniejszej sprawie organ ustalił stan faktyczny na podstawie zdjęć w Google Earth. W żaden sposób nie odniósł się, dlaczego oświadczenia do protokołu T. J. uznał za niewiarygodne, a zdjęcia Google Earth za wiarygodne. Skarżąca zakwestionowała moc dowodową ww. zdjęć. W tej sytuacji oparcie stanu faktycznego na starych mapach z owego portalu razi dowolnością i pobieżnością ustaleń faktycznych. Powyższe stanowi rażącą obrazę art. 77 § 1 kpa, który nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia w niniejszej sprawie są o tyle istotne, że stan prawny istniejący w 2001 r. nie pozwalał na nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli od ukończenia jego budowy upłynęło 5 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 cyt. ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Jak ustalono w sprawie, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę rozbudowano pomieszczenie kuchni o część w rzucie 5 x 1,7 m. Rozbudowaną część wykonano z bloczków gazobetonowych i ocieplono styropianem. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielką przedmiotowego lokalu mieszkalnego od 2001 r., natomiast budynki były budowane w latach 50-tych ub. wieku. W toku oględzin nieruchomości T. J. oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa nastąpiła około 20 lat temu i wykonał ją wspólnie z bratem. Skarżąca podała, że nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) opisanej części budynku. Skarżąca podała, że to nie ona była inwestorką, bowiem nieruchomość została przez nią nabyta w obecnym stanie. Sporne w sprawie pozostaje, kiedy przedmiotowy budynek został rozbudowany. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, czy postępowanie legalizacyjne może być prowadzone wyłącznie w trybie zwykłym, z pominięciem uproszczonej procedury legalizacyjnej w trybie art. 49f i nast. Prawa budowlanego, której uruchomienie jest możliwe w sytuacji, gdy od wybudowania obiektu budowlanego upłynęło ponad 20 lat, licząc od daty wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W tym zakresie orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że budynek został rozbudowany po 2018 r., argumentując, że wskazują na to zdjęcia z ogólnodostępnego portalu internetowego Google Earth. Przyjęto zatem, że postępowanie legalizacyjne może być prowadzone wyłącznie w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Sąd, rozpoznając sprawę, miał na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Poza tym, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na powyższe oraz uwzględniając specyfikę instytucji rozbiórki, wskazać należy, że z akt administracyjnych nie wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, data powstania przedmiotowej rozbudowy. Ustalenie tej daty jest kluczowe, bowiem przepisy prawa budowlanego przewidują różne procedury legalizacji samowolnie powstałych obiektów budowlanych, których zastosowanie uzależnione jest od daty powstania danej samowoli budowlanej. Podstawowa procedura legalizacyjna została uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże ustawodawca wyróżnił jeszcze dwie procedury legalizacji samowoli budowlanej, na których zastosowanie wpływ ma data powstania samowoli. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, do budynków powstałych po 1 stycznia 1995 r., lecz istniejących od co najmniej 20 lat oraz w stosunku do nich nie orzeczono nakazu rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Natomiast w stosunku do obiektów powstałych przed 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie należy zauważyć, że podczas przeprowadzonej kontroli Skarżąca podała, że rozbudowa została dokonana ponad 20 lat temu, podobnie oświadczył T. J. Organy w żaden sposób nie zweryfikowały tych informacji, nie dając im wiary, jednakże w uzasadnieniach decyzji nie wskazano, z jakich przyczyn. Kwestii znaczenia tych informacji organ w ogóle nie rozważył, tymczasem wobec braku pewnych dowodów na okoliczność daty rozbudowania budynku mieszkalnego (organy oparły swoje rozstrzygnięcie na dwóch nieczytelnych wydrukach zdjęć z Google Earth), zasadne było przesłuchanie na tę okoliczność T. J., tudzież ustalenie istnienia innych dowodów (świadków, dokumentów), które pozwoliłyby w jednoznaczny sposób ustalić, kiedy powstała przedmiotowa rozbudowa. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie nieczytelnych wydruków z Google Earth było niewystarczające. Z tego też względu za zasadne uznać należało wywody skargi co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na ww. naruszenie przepisów postępowania stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego był przedwczesny, zatem nie podlegał ocenie przez Sąd. Z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd wydanych w sprawie rozstrzygnięć sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz podejmowaniu przyszłego rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla, że w przypadku, gdy nie uda się rozstrzygnąć istotnych okoliczności na podstawie zeznań świadków i innych dowodów, organ może ponownie rozważyć oparcie przyszłego rozstrzygnięcia na podstawie uzyskanych czytelnych wydruków z Google Earth, tudzież zdjęć lotniczych, przy czym musi również uwzględnić zeznania stron i świadków, a zeznania te, uzyskane w trybie zgodnym z przepisami kpa, muszą zostać ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. J. Brzezińska J. Wichrowski G. Saniewski