II SA/Bd 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Płużnica z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXI/154/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Nr XXI/154/2016 Rady Gminy Płużnica z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Goryń, Wiewiórki w Gminie Płużnica, w której zarzucił naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: -art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; -art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587); -art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Płużnica w dniu 30 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXI/154/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda kontrolując zaskarżoną uchwałę na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ramach nadzoru nad działalnością gminną, stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem, ponieważ narusza przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Otóż: 1. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada Gminy Płużnica w § 44 ust. 1 oraz § 49 zaskarżonej uchwały ustaliła dla "terenów elementarnych": 42.RM, 48.RM, 59.RM (tereny zabudowy zagrodowej), 02.E, 07.E, 08.E, 09.E, 12.E, 13.E, 14.E, 17.E, 20.E, 21.E, 22.E, 23.E, 26.E, 28.E, 30.E, 30.E, 30.E, 31.E, 40.E, 41.E, 43.E, 44.E, 47.E, 52.E, 53.E, 54.E, 60.E, 61.E, 62.E, 65.E (tereny infrastruktury technicznej-elektroenergetyka) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej terenu elementarnego. Z kolei, w § 44 ust. 2 rada gminy ustaliła dla terenów elementarnych 42.RM, 48.RM, 59.RM (tereny zabudowy zagrodowej) minimalną i maksymalną intensywność zabudowy. Ponadto, Rada Gminy Płużnica w § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie wprowadziła definicję minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny". Przepis § 2 pkt 6 uchwały (słowniczek pojęć) stanowi: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej Uchwały jest mowa o terenie elementarnym - rozumie się przez to fragment obszaru objętego planem wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla którego sformułowane są ustalenia szczegółowe planu". Zdaniem Wojewody, określone przez radę gminy powyższe wskaźniki, nie odpowiadają regulacji ustawowej, bowiem brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem terenu elementarnego, o którym mowa w ww. § 2 pkt 6 uchwały. Żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji radzie gminy, aby w ramach przepisów aktu prawa miejscowego, ustalał i stosował własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, gdyż wynika to z przepisów u.p.z.p. Rada Gminy nie była uprawniona do unormowania, czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. W konsekwencji należy uznać, że Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie własnej definicji intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji - tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. 2. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy, którego ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 24 ust. 1 pkt 2 uchwały określono minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych w ramach instytucji scalenia i podziału nieruchomości. Ustawodawca dopuszcza w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, wyłącznie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, wyłącznie w ramach podziału nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że postępowanie scaleniowo - podziałowe i podziałowe zostało: unormowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Warunki przeprowadzenia procedury scalenia i podziału określa art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Z kolei, w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) określono, że wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy). Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2235/10, z którego wynika, że to nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Natomiast plan miejscowy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Zdaniem Wojewody, nie można w planie miejscowym ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości, czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. Ponadto, z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek. Wojewoda wskazał, że pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z pojęciem "działka". Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei działka, traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem, pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana była określić parametry działek, w tym ich minimalną powierzchnię. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, rada gminy zobligowana była określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. W ocenie skarżącego, powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. 3. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń dotyczących wymienionych zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, urządzania i użytkowania terenów zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek uzyskania zgody na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem. Zapis taki zawarto w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały: "użytkowe obiekty małej architektury służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi". Ustalenie to, w ocenie organu nadzoru, nakłada dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...). Zdaniem organu nadzoru, zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien zawierać normy prawne sformułowane w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winien normować w sposób precyzyjny wszelkie kwestie, które plan reguluje. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od uzyskania zgody od innych podmiotów, wprowadza stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Dodatkowo, wprowadzenie powyższego zapisu, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą wójt, burmistrz (prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. W konsekwencji podjęte regulacje naruszają ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy. Wskazany zapis planu ma charakter warunkowy, co zdaniem organu nadzoru, również jest niedopuszczalne. W konsekwencji wskazano, że Rada nadużyła władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od warunków określonych przez bliżej nieokreślony podmiot, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji - tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Organ nadzoru, mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż są one na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy Płużnica w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Płużnicy wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, ponieważ w podjętej przez organ uchwale z dnia 30 czerwca 2016 r. nie dopatruje się istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody, Rada Gminy Płużnica wskazała na następujące aspekty: 1. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., organ wskazał, że Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie, zapisy uchwały odnoszą się do "działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny" ze względu na szczególny charakter zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar planu składa się w większości z niewielkich fragmentów długich, wąskich działek, spośród których zdecydowana większość wykracza w części poza obszar objęty miejscowym planem. Doprecyzowanie zostało zatem wprowadzone w celu ograniczenia regulacji przedmiotowego planu wyłącznie do obszaru znajdującego się w jego granicach. Upoważniając do stosowania parametrów wynikających z wielkości całej działki, a nie jej części położonej w granicach planu, wprowadzone zostałyby zapisy dotyczące uwarunkowań, parametrów i powierzchni nieregulowane przedmiotowym aktem prawa miejscowego, co skutkowałoby wadliwością uchwalonego planu. Wskazany zarzut jest zdaniem organu bezpodstawny. 2. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W uchwale, zgodnie z ww. rozporządzeniem, dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości (w § 24 ust. 1 uchwały), określając parametry w stosunku do działek, bez dookreślenia, że chodzi o działki budowlane. Na nieporozumieniu oparte jest zatem twierdzenie skarżącego, że rada gminy ograniczyła się do podania wyłącznie parametrów działek budowlanych, czym naruszyła prawo poprzez zrealizowanie tylko części swojej kompetencji do wykonywania władztwa planistycznego. Ponadto zarzuty skarżącego są w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, gdyż w innym miejscu wytyka on brak dookreślenia pojęcia działki poprzez sformułowanie "działki budowlane", co ma jego zdaniem przesądzać, że chodzi o "działki gruntu" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem nie może ulegać wątpliwości, że o ile wymagane ww. rozporządzeniem parametry zostały sformułowane w odniesieniu do działki gruntu, to wskazana w miejscowym planie minimalna powierzchnia nowopowstałych działek odnosi się wprost do działek budowlanych (§ 24 ust. 1 pkt 2 uchwały), co jest zgodne z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Ponadto, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, procedurę scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, czyli, na działkach budowlanych. Zgodnie z przywołanym przepisem, dla działek przeznaczonych pod funkcje rolne i leśne, w domyśle inne niż budowlane, nie jest zasadnym przeprowadzenie procesu scalania i podziału, co czyni wywody skarżącego bezprzedmiotowymi. 3. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i są powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą także organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Plan miejscowy nie określa jednak zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z tym przepisem: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Skoro projekt planu miejscowego winien być zgodny z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) to w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadzono zapisy w myśl procedury lokalizacji w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Plan miejscowy zawiera zatem jedynie wskazanie, że lokalizacja użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie następuje w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi, co jest stwierdzeniem zgodnym z odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisami. Nie należy przy tym utożsamiać sformułowania "lokalizacja" użytego w planie miejscowym, z decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak to czyni skarżący. Plan miejscowy nie określa bowiem zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3. Rada Gminy w Płużnicy stwierdziła, że zarzuty naruszenia prawa przedstawione przez Wojewodę w skardze nie są zarzutami, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, wobec czego skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "ustawa o samorządzie gminnym"), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne w sprawie jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady, jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). W ocenie Sądu, Wojewoda błędnie uznaje, że w zaskarżonej uchwale organ stanowiący utożsamił teren elementarny z pojęciem działki budowlanej. Stanowisko to jest nieuprawnione i nie znajduje poparcia w aktach sprawy. Należy zwrócić uwagę, że teren objęty granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkowany jest rolniczo i dla jego znaczącej części, z uwagi na rodzaj gruntów, nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 i pkt 10, w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Zaskarżona uchwała podyktowana jest kierunkami rozwoju gminy podyktowanymi lokalizacją na jej terenie inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii przesyłowej o napięciu 2x400 kV relacji Bydgoszcz - Jasiniec - Grudziądz - Węgrowo. Inwestycja będzie przebiegała przez tereny użytkowane rolniczo. Utworzenie terenów elementarnych na terenie gruntów rolnych jest całkowicie uzasadnione, ponieważ poza terenem zabudowy zagrodowej oraz terenem wykrojonym z gruntów rolnych pod planowaną inwestycję celu publicznego pozostałe grunty rolne nie wymagają sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że stosownie do art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, czy też granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (ust. 4a i 4b). Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ miał na uwadze potrzeby związane z realizacją właśnie celu publicznego. Sąd zgadza się z organem, że kwestionowany w skardze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swoim zasięgiem szczególny teren nieruchomości. Obszar planu składa się w większości z niewielkich fragmentów długich, wąskich działek, spośród których zdecydowana większość wykracza w części poza obszar objęty miejscowym planem. Uzasadnione w tym stanie rzeczy było doprecyzowanie pojęcia terenu nieruchomości w celu ograniczenia regulacji przedmiotowego planu wyłącznie do obszaru znajdującego się w jego granicach. Upoważniając do stosowania parametrów wynikających z wielkości całej działki, a nie jej części położonej w granicach planu, wprowadzone zostałyby zapisy dotyczące uwarunkowań, parametrów i powierzchni nieregulowane przedmiotowym aktem prawa miejscowego, co skutkowałoby wadliwością uchwalonego planu. W § 1 zaskarżonej uchwały organ stanowiący wyraźnie określił, że plan obejmuje obszar działek lub ich części położonych w obrębach ewidencyjnych: Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Wiewiórki w gminie Płużnica, w granicach wyznaczonych zgodnie z Uchwałą Nr VIII/66/2015 Rady Gminy Płużnica z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Goryń, Wiewiórki w Gminie Płużnica oraz określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 6 pkt 1 niniejszej uchwały. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 6 ww. aktu prawa miejscowego, przez teren elementarny - rozumie się fragment obszaru objętego planem wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla którego sformułowane są ustalenia szczegółowe planu. W ocenie Sądu, z części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz z jej rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren elementarny jest działką budowlaną, ale w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez "działkę budowlaną" - należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, skoro występują sytuacje, w których wydzielony teren elementarny liniami rozgraniczającymi, który jest nieruchomością gruntową, gdy jest mniejszy od działki budowlanej, może obejmować fragment jednej działki w zależności od potrzeb planowanej inwestycji celu publicznego. W żadnym akcie prawnym nie istnieje definicja terenu elementarnego. Utworzenie powyższego pojęcia w słowniczku zaskarżonej uchwały podyktowane było celem, dla którego podjęto zaskarżony akt, aby był czytelny i logiczny. Powyższa definicja, wbrew stanowisku Wojewody, nie reguluje materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie jest sprzeczna z nimi. Teren elementarny nie jest natomiast działką budowlaną rozumianą w znaczeniu zaprezentowanym w skardze przez Wojewodę, opartym na nieobowiązujących przepisach prawa i wydanym na jego podstawie orzecznictwie sądów administracyjnych. Potwierdza to zakwestionowana przez skarżącego w § 5 ust. 5 pkt 3 lit. a tiret trzecie zaskarżonej uchwały definicja minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy rozumiana jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej lub terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny". Zaskarżony przepis uchwały, wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy dla terenu elementarnego w przypadku minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy wiąże wyłącznie z sytuacjami, gdy działka jest większa niż teren elementarny. Mamy zatem teoretycznie sytuację, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, dla której w całości nie ma potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. terenem są pola), ale w ramach tej działki istnieje jej część, która jest niezbędna do zrealizowania planowanego celu publicznego, jakim jest linia energetyczna. Zachodzi w takiej sytuacji konieczność wydzielenia w ramach całej działki budowlanej jej części jako terenu elementarnego, który również będzie działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W takiej sytuacji wymagania, co do planu zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostaną zrealizowane poprzez określenie powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do terenu elementarnego, jeśli działka jest większa niż teren elementarny. Zgodnie z ww. przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nie ma potrzeby poszukiwania znaczenia pojęcia działki budowlanej w systemie prawa w sytuacji, gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pk 12 legalną definicję tego terminu. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość gruntową ależy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1) przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3). Nieruchomość gruntowa jest pojęciem szerszym od działki gruntu. Definicja nieruchomości gruntowej nie zawiera ograniczenia w zakresie jej podziału. Wobec powyższego, działki budowlane w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały będą nieruchomościami gruntowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i mogą zawierać w swoich granicach podzbiór w postaci działki budowlanej, jakim jest teren elementarny, który również jest nieruchomością gruntową. Dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuści poprzez ustalenie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, będzie możliwość wydzielenia działek gruntowych w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które staną się niepodzieloną, ciągłą częścią powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Na etapie natomiast uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stanowiący gminy powinien zastosować się do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje bowiem, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała spełnia te wymagania. Ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Rada Gminy określiła parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami. W Rozdziale 6, w § 24 zaskarżonej uchwały ustalone zostały szczególne zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: "1. Ustala się następujące parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości: 1) minimalna szerokość frontów nowych działek - 45 m; 2) minimalna powierzchnia nowych działek budowlanych - 4000 m2; 3) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego nowych działek - 60 do 120 stopni. 2. Wyznaczone w ust. 1 graniczne parametry nowych działek nie obowiązują dla lokalizacji budowli i budynków systemów infrastruktury technicznej oraz dróg". W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Przepis ten nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, procedurę scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, czyli zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, na działkach budowlanych. Zgodnie z przywołanym przepisem, dla działek przeznaczonych pod funkcje rolne i leśne, w domyśle inne niż budowlane, nie jest zasadnym przeprowadzenie procesu scalania i podziału, co czyni wywody skarżącego bezprzedmiotowymi. Omawianym działaniem nie doszło bowiem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda niesłusznie w zaskarżonej uchwale kwestionuje zapis § 26 ust. 1 pkt 2 o treści: "użytkowe obiekty małej architektury służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie w miejscach uzgodnionych z zarządca drogi". Zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko strony przeciwnej – organu, zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i są powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą także organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Plan miejscowy nie określa jednak zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Skoro projekt planu miejscowego winien być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) to w § 26 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy w myśl przywołanej przepisami prawa procedury lokalizacji w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Plan miejscowy zawiera zatem jedynie wskazanie, że lokalizacja użytkowych obiektów małej architektury służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz innych obiektów stanowiących niezbędne wyposażenie terenu, jak budki telefoniczne, wiaty przystankowe, kosze na odpady, ławki i oświetlenie następuje w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi, co jest stwierdzeniem zgodnym z odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisami. Nie należy przy tym utożsamiać sformułowania "lokalizacja" użytego w planie miejscowym, z decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak to czyni skarżący. Plan miejscowy nie określa bowiem zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3. W tym stanie rzeczy, uchwała Nr XXI/154/2016 Rady Gminy Płużnica z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części wsi Dąbrówka, Płąchawy, Błędowo, Goryń, Wiewiórki w Gminie Płużnica, nie jest dotknięta wadami, które mogłyby zostać uznane za naruszające w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zarzuty sformułowane przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.