II SA/Bd 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku usunięcia odpadu z drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Burmistrz S. na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 k.p.a. nakazał Zarządowi Dróg Wojewódzkich w B. wykonanie obowiązku usunięcia odpadu (zwłok jelenia) z drogi wojewódzkiej nr [...] w A., gmina S. z km 9+700 (lewa strona drogi), nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wskazał, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 lit. c) oraz art. 3 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to gminy organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach w zakresie dbałości o czystość i porządek na swoim terenie poprzez zapewnianie zbierania, transportu i utylizowania zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorstwami podejmującymi działalność w tym zakresie. Odwołujący się podniósł, że zwłoki padłych zwierząt stanowią odpady szczególnego rodzaju, mogące spowodować zagrożenie epidemiologiczne. W ocenie odwołującego się obowiązki związane z uprzątnięciem i utylizacją padłych zwierząt należą do organów gminy. Zarząd Dróg Wojewódzkich zwrócił również uwagę, iż sprawa niniejsza, z uwagi na brak padłej zwierzyny, jest bezprzedmiotowa. Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B (SKO) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 3 i art. 5 ust. 4, ust. 5, ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, wskazując na art. 20 ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że obowiązek usunięcia z drogi padłych zwierząt spoczywa na zarządcy drogi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu jest ustalenie właściciela gruntu, na którym leżą zwłoki zwierzęcia, takie ustalenie bowiem nie zostało dokonane, wobec czego brak jest podstaw do obciążenia kogokolwiek obowiązkiem usunięcia padliny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wniósł o jej uchylenie. Skarżący nie zgodził się w zawartym z zakwestionowanym rozstrzygnięciu stanowiskiem prawnym organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu decyzji wskazując, że przeniesienie cywilistycznej zasady superficies solo cedit na grunt ustawy o drogach publicznych jest zabiegiem chybionym. Droga bowiem, o której mowa, jest drogą publiczną, której nie można ogrodzić, a zasada powszechnej dostępności do dróg publicznych wywołuje określone skutki faktyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji była kwestia proceduralna, nie merytoryczna, zarzuty zatem strony skarżącej odnośnie sposobu interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego nie mogą zostać uznane za uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. SKO w B wskazało, że Burmistrz S decyzją z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania obowiązku usunięcia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bodpadu (zwłok jelenia) z powodu jego bezprzedmiotowości, tj. usunięcia padłej zwierzyny. Obecny na rozprawie w dniu [...] marca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż zwłoki zwierzęcia zostały usunięte z drogi przez skarżącego na polecenie Urzędu Marszałkowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając sprawę stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu Sąd stwierdził, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić, jednakże ze względów innych, niż podniesione w skardze. W zaskarżonej decyzji organ jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrócić uwagę należy, iż obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji jest dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz generalne zbadanie sprawy pod kątem wszystkich mających zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego. Ocena taka poprzedzona winna zostać przeprowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazał NSA w tezie drugiej wyroku z dnia 21 czerwca 1988 r. (SA/Lu 151/88), organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W wyroku z dnia 7 lipca 1988 r. NSA stwierdził kolei, że: "organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a.". Z treści zakwestionowanej decyzji nie wynika, iż wydający ją organ ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniu dotyczących faktu usunięcia zwłok zwierzęcia. Wprost przeciwnie, z decyzji tej wynika, że zwłoki zwierzęcia nadal znajdują się na spornej drodze i nie zostały uprzątnięte, a organ pierwszej instancji winien ustalić, na czyjej nieruchomości one leżą. Z uwagi na powyższe SKO za kwestię kluczową w niniejszym postępowaniu uznało sprawę własności gruntu, zamiast uznając, iż w sprawie odpadł przedmiot postępowania rozważyć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania, należy ich jednak poszukiwać w treści art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. (SA/Łd 2424/94), bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie można rozpoznać sprawy co do istoty z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Jeżeli zatem w chwili rozpatrywania odwołania od decyzji pierwszej instancji brak jest przedmiotu postępowania, jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., co uwzględni organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt 2 orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.