II SA/Bd 500/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB), ponownym rozpatrując sprawę robót budowlanych, dokonanych na strychu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy P. w W., przez jedną ze współwłaścicielek obiektu (K. I.), na podstawie art. 97 §1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), zwiesił postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych do czasu dostarczenia przez jedną ze stron prawomocnego postanowienia Sąd Rejonowy w W. w sprawie z wniosku K. z udziałem K. O. i innych o zniesienie spornej współwłasności (sygn. akt: I Ns 127/05). W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wydając orzeczenie zobligowany był zaleceniami zawartymi w decyzji K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) z dnia [...] nr [...], uchylającej decyzję PINB z dnia [...] nr [...], z powodu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania i nie zrealizowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 2500/00. W wyroku tym, jak wyjaśnił organ, NSA stwierdzając, że organ administracji państwowej właściwy do wydawania pozwoleń na budowę nie może oceniać stosunków cywilno-prawnych oraz sporów współwłaścicieli nieruchomości co do prawa jej przebudowy i rozbudowy, zalecił zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc z uwagi na okoliczność, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie PINB zaznaczył, że zagadnieniem wstępnym w powyższej sprawie jest dokładne ustalenie właścicieli poszczególnych części strychu, że ustalenie to poczynić może tylko sąd powszechny oraz, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w W. w sprawie z wniosku K. I. z udziałem K. O. i innych o zniesienie spornej współwłasności rozstrzygnie przedmiotowe zagadnienie wstępne i umożliwi wydanie ostatecznej decyzji w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli, za pośrednictwem pełnomocników K. O. i K. O., zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a także art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) poprzez jego niezastosowanie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że w sprawie dotyczącej wykonania przedmiotowych robót budowlanych zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 2500/00, WINB podkreślił, że wyrok ten wiąże organy nadzoru budowlanego I i II instancji. Wyjaśnił, że z treści ww. wyroku wyraźnie wynika, że K. I. dokonała trwałej przebudowy części poddasza na lokal mieszkalny bez stosownych decyzji i pozwoleń. Księga wieczysta nieruchomości wskazuje, że budynek stanowi własność kilku osób, a współwłaściciele zawarli w dniu [...], w formie aktu notarialnego umowę o sposobie korzystania z rzeczy wspólnej. Zgodnie z tą umową poddasze przedmiotowego budynku podzielono do korzystania w ten sposób, że poprzednicy prawni inwestora byli uprawnieni do użytkowania poddasza o pow. 52,54 m2² a skarżącej o pow. 44,67 m². Umowa ta nie znosiła współwłasności poddasza, a jedynie decydowała o sposobie korzystania z rzeczy wspólnej bez prawa trwałej zabudowy bądź przebudowy, w związku z czym ocena dokonana dotychczas przez organy nadzoru w sprawie trwałej przebudowy części wspólnej poddasza przedmiotowego budynku na samodzielny lokal mieszkalny bez zgody pozostałych współwłaścicieli była niedopuszczalna. Ponadto WINB zaznaczył, że w omawianym wyroku z dnia 5 lutego 2003 r. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, a inwestor nie przedkłada zgody wszystkich współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania poddasza oraz jego przebudowę na samodzielny lokal mieszkalny, organ administracji powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz wezwać stronę do wystąpienia w określonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Podkreślając, że z akt sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy w W., pismem z dnia [...], powiadomił PINB o wpłynięciu wniosku K. I. z udziałem K. O. i innych, o zniesienie współwłasności, WINB stwierdził, że zawieszenie przez PINB, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, do czasu dostarczenia postanowienia Sądu Rejonowego o zniesieniu spornej współwłasności uznać należy za prawidłowe i zgodne ze ww. wyrokiem NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenie WINB wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynikało z treści wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003 r., który zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnił również, że zastosowaniu w sprawie trybu określonego w art. 48 prawa budowlanego było niemożliwe, gdyż artykuł ten stosuje się jedynie do samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie (tez odbudowie, rozbudowie, nadbudowie - art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) obiektu budowlanego; natomiast w przypadku innych niż budowa obiektu budowlanego samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51 prawa budowlanego. Z uwagi zatem na okoliczność, że sporne roboty budowlane wykonywane były w istniejącym obiekcie budowlanym, że polegały one na przebudowie istniejących pomieszczeń strychowych, zmieniając ich przeznaczenie i, że nie stanowiły one odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu budowlanego, to tym samym, jak podsumował WINB, organ I instancji prawidłowo je zakwalifikował i przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. Na postanowienie WINB K. O., działając przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. art. 7 i 8 kpa poprzez przyjęcie, że elementem koniecznym do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest dokonanie prawomocnego zniesienia współwłasności nieruchomości i tym samym temporalne legitymizowanie działań K. I. polegających na dokonaniu trwałej przebudowy części poddasza na lokal mieszkalny bez stosownych pozwoleń i decyzji; tymczasem zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, jak podkreśliła skarżąca, że sąd powszechny nie może być kompetentny do rozpoznawania sprawy o zniesienie współwłasności, ponieważ nie można na obecnym etapie sprawy - bez wszechstronnego wyjaśnienia jej przez PINB - ustalić czy lokal znajdujący się na poddaszu nieruchomości jest w ogóle lokalem w rozumieniu przepisów Ustawy prawo o własności lokali, a ponadto skoro, jak przyznał to organ, działania wnioskodawczyni były działaniami sprzecznymi z prawem, to tym samym, zgodnie z zasadą działania organu z urzędu i zasadą praworządności powinien on podjąć działania związane z ustaleniem ewentualnych naruszeń, przywrócenia stanu zgodnego z prawem i pociągnięcia sprawców do odpowiedzialności, 2. rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zastosowanie z urzędu fakultatywnego zawieszenia postępowania - co stanowi obejście prawa przez organ, pomimo iż prawomocne zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości nie wpłynie w żaden sposób na kwestie oceny samowoli budowlanej, będącej meritum niniejszego postępowania i nie wiadomo w ogóle czy sąd powszechny dokona podziału strychu, czy też potraktuje go jako części wspólne, bądź też pomieszczenia przynależne, 3. rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 107 kpa, poprzez przyjęcie, iż zachodzą w sprawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bez właściwego wskazania i rzeczowego, spójnego uzasadnienia tychże przesłanek, umożliwiającego organowi wyższej instancji prawidłową kontrolę poprawności wydanego orzeczenia. Uzasadniając zarzut określony w punkcie pierwszym skargi strona podkreśliła, że zniesienia współwłasności spornej nieruchomości nie będzie rozwiązywać problemu legalności wyodrębnionego strychu, ponieważ zaadaptowanie strychu w ogóle nie przesądza o zakwalifikowaniu go jako lokalu o charakterystyce i właściwościach wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, których spełnienie stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Takiego zaświadczenia, jak wskazała skarżąca, w ogóle me ma, gdyż pomieszczenie to - jako samowola budowlana - nie ma w ogóle prawa zostać uznane jako odrębny lokal i tym samym należeć do kognicji sądu powszechnego. Skarżąca zaznaczyła, że sama tylko adaptacja strychu do lokalu quasi mieszkalnego nie prowadzi do obowiązku określenia go w postanowieniu znoszącym współwłasność oraz, że kognicja sądu dotycząca zniesienia współwłasności nie pozwala na ustalenie sposobu jego zniesienia. Wskazała także, że sąd nie powinien dokonywać podziału nieruchomości, w której lokale zostały wyodrębnione bez zgody czy to organu administracyjnego czy też wszystkich współwłaścicieli, ponieważ prowadzić to będzie do wydania orzeczenia, które może być niemożliwe do wykonania. Zdaniem skarżącej, z uwagi na konieczność wyjaśnienia legalności istnienia lokalu, postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności winno zostać zawieszone aż do czasu wyjaśnienia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Argumentując zaś wyrażony w punkcie drugim zarzut skargi wskazała, że PINB nie odniósł się do kwestii, w jaki sposób postanowienie o zniesieniu współwłasności i ewentualnie o wyodrębnieniu poszczególnych lokali miałoby wpłynąć na ocenę samowoli budowlanej. Podkreślając, że istota przedmiotowego postępowania dotyczy oceny wykonanych przez inwestora, na strychu robót budowlanych pod kątem ich legalności stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność komu przypaść ma powstałe nielegalnie (w efekcie samowoli) mieszkanie, jeżeli inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę i zgodą pozostałych współwłaścicieli. Wskazała, że PINB powinien także rozstrzygnąć w merytorycznej decyzji czy nielegalna inwestycja budowlana powoduje zagrożenie katastrofy budowlanej oraz czy zagraża zdrowiu i życiu osób użytkujących przedmiotową nieruchomość, zwłaszcza że kwestionowana inwestycja stanowi samowolę budowlana i jako taka wypełnia znamiona art. 48 prawa budowlanego, a poprzez powstałą inwestycję, polegającą na wyodrębnieniu mieszkania w pomieszczeniach strychowych, jedna z kondygnacji musiała zostać wsparta konstrukcją zabezpieczającą tj. belkami wspierającymi, co jednoznacznie wyłącza z użytkowania jedną z kondygnacji w przedmiotowym budynku. W ocenie skarżącej zasadny jest także trzeci zarzut skargi, albowiem organ I instancji, przyjmując w decyzji, iż zachodzą przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie uzasadnił w sposób właściwy, spójny i zgodny z prawem tychże przesłanek. Dodatkowo K. O. wniosła również osobiście skargę w sprawie (pismo z dnia [...]), w której podkreślając, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia przynależnego – strychu bez zgody wszystkich współwłaścicieli i bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma możliwości objęcia podziałem przez sąd cywilny takiego pomieszczenie, zażądała unieważnienia zaskarżonego postanowienia WINB i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] oraz wyznaczenia terminu dla PINB do wydania decyzji załatwiającej sprawę samowoli budowlanej poprzez orzeczenie rozbiórki, zgodnie z wyrokiem NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu m.in. co do dalszego przebiegu postępowania. Otóż istotne znaczenie ma okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zapadł już uprzednio wyrok sądu administracyjnego – tj. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 lutego 2003r. sygn. akt IISA/Gd 2500/00, który jest prawomocny. W związku z tym w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję wyrażonej przez sąd oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo – w razie zmiany stanu prawnego powodującego, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 8 do art. 153). Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego należy stwierdzić, że zarówno orzekające w tej sprawie organy administracji, jak i Sąd w obecnym składzie pozostają związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 5.02.2003r. Oznacza to, że również Sąd I instancji, kontrolując legalność postanowienia zobowiązany był wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w przytoczonym wyżej wyroku oraz zawarte w nim wskazania co do dalszego przebiegu postępowania. W wyrok tym NSA sformułował jednoznacznie kierunek dalszych działań, jakie winy podjąć organy w celu uniknięcia błędów. W sposób nie budzący wątpliwości uznał, że organ winien zawiesić postępowanie na podstawie rt. 97 §1 pkt 4 kpa oraz wezwać stronę do wystąpienia w określonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Jednoznacznie jako wadliwy NSA ocenił pogląd, że inwestor wykonał nałożony na niego ostateczną decyzją administracyjną obowiązek przedstawienia dowodu na posiadanie uprawnienia cywilnoprawnego na adaptację poddasza na lokal mieszkalny. W konsekwencji, w świetle ocen i wytycznych zawartych w przywołanym wyroku organ I instancji winien wydać postanowienie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – który to tryb został expressis verbis wskazany organowi w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ I instancji trafnie odczytał wiążące go wnioski płynące z uzasadnienia poprzedniego wyroku i zastosował się do nich w sposób nienaruszający art.153 p.p.s.a. Gdyby zatem organy orzekające w sprawie postąpiły odmiennie od wskazań NSA przedstawionych w sposób jasny i jednoznaczny w wyroku NSA z 5.02.2003r., to w sposób oczywisty dopuściłyby się obrazy art. 153 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpatrując sprawę ponownie po prawomocnym wyroku sądu, organ administracji winien zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. L. Klat-Wertelecka, Związanie organu administracji publicznej orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego (uchylającym decyzję administracyjną), "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2006, nr 1). Uwzględniając zatem powyższe stanowisko sądu, należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.