II SA/Bd 501/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę Raportem z dnia [...] r. M. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do chwili złożenia raportu, celem podwyższenia emerytury policyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Miejski Policji we [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) oraz § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, dalej powoływanego jako rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r.) odmówił wydania M. M. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MSWiA z dnia 18 października 2004r.). W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji uzasadnił w pierwszej kolejności swoją właściwość w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku, wskazując iż to w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji we [...] znajdują się akta osobowe wnioskodawcy oraz rejestry danych innego rodzaju, na podstawie których w myśl § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. wydaje się zaświadczenie o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Następnie wyjaśnił, iż w sprawie zostało przeprowadzone w trybie art. 218 § 2 kpa w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, w toku którego poddano szczegółowej analizie treść raportu wnioskodawcy i dołączone do niego materiały tj. kopie decyzji powołujących Nieetatową Grupę Specjalną w KRP we [...], Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego w KMP we [...], mające w ocenie wnioskodawcy potwierdzać, iż od dnia 1 stycznia 1995 r. do chwili złożenia raportu brał on udział w działaniach bojowych z zakresu fizycznego zwalczania terroryzmu bandyckiego oraz uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, a także nie dołączone do raportu decyzje, na mocy których wnioskodawca był również członkiem Grupy Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych i innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego w KMP we [...] i decyzję Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania i zakresu działania Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego KMP we [...]. Organ podkreślił, iż w żadnej z decyzji powołujących w/w grupy nie wymienia się zadań, które można by określić mianem fizycznego zwalczania terroryzmu. Zebrane materiały nie dają podstaw do stwierdzenia, że M. M. swoim działaniem w okresie służby wypełnił dyspozycję § 2 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Nie pełnił on bowiem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, ani nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji oraz nie brał udziału w procesie szkolenia mającego na celu przygotowanie do takich działań, określanym przez Komendanta Głównego Policji. Nabył on jedynie uprawnienia do prowadzenia rozpoznania minersko-pirotechnicznego, a nie w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika oraz brał on jedynie udział w procesie szkolenia określonym przez Komendanta Rejonowego, a później Miejskiego Policji we [...], który przygotowywał do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku, a sporadyczne w szkoleniach prowadzonych przez etatowych policjantów komórek antyterrorystycznych, które miały na celu poszerzenie jego umiejętności i wiadomości. Zdaniem organu nie był to więc proces szkolenia określany przez Komendanta Głównego Policji. Również w aktach osobowych M. M. nie znaleziono dokumentów mogących potwierdzić pełnienie służby w szczególnych warunkach. Ponadto organ I instancji wskazał, że z przeglądu protokołów z działań minersko-pirotechnicznych, zachowanych w archiwum KMP we [...] oraz z zapisów książki działań minersko-pirotechnicznych KMP we [...] nie wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę w szczególnych warunkach określonych w § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zatem nie można wydać zaświadczenia również w oparciu o tę podstawę prawną. Analiza bowiem treści protokołów i zapisów książki działań minersko-pirotechnicznych wskazuje, że policjanci Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego brali udział jedynie w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Natomiast nie rozpoznawali, nie transportowali i nie niszczyli materiałów wybuchowych lub nie neutralizowali urządzeń wybuchowych, w związku z czym nie spełniają oni przesłanek zawartych w § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia. Z w/w dokumentów nie wynika również, iż w wykonywanych przez nich czynnościach istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia policjanta, o którym mowa w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem doktryny bezpośrednie niebezpieczeństwo musi być konkretne, a nie abstrakcyjne, co oznacza że nie można za bezpośrednie niebezpieczeństwo uznać sytuacji hipotetycznych, które w przyszłości mogły przybrać postać rzeczywistego niebezpieczeństwa. Natomiast narażenie na niebezpieczeństwo jest to spowodowanie stanu, który grozi innej osobie nastąpieniem w najbliższym czasie skutku utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Organ podkreślił, że ze swej istoty Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego zajmowały się jedynie udziałem w lokalizowaniu materiałów wybuchowych, natomiast nie brały udziału w rozpoznawaniu, transporcie i niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, te ostatnie bowiem czynności należą do kompetencji Etatowych Grupy Minersko-Pirotechnicznych, gdyż to one wyposażone są w sprzęt specjalistyczny i posiadają umocowanie prawne. Na powyższe postanowienie M. M. wniósł w ustawowym terminie zażalenie, w którym wskazał iż w zaskarżonym postanowieniu pominięte zostały zakresy jego obowiązków, posiadane uprawnienia oraz rodzaj wykonywanej pracy. Wyjaśnił, iż pełnił służbę w szczególnych warunkach już od dnia 6 listopada 1990r. tj. od czasu gdy jako pracownik Komendy Stołecznej Policji w [...] wykonywał czynności służbowe w Batalionie Specjalnym Komendy Stołecznej Policji oraz w Batalionie Patrolowo-Interwencyjnym. Realizował tam zadania związane z neutralizacją grup przestępczych i zatrzymywaniem najgroźniejszych sprawców przestępstw. Był on także narażony na możliwy atak terroru. Zasadnym zatem jest, w jego ocenie, uwzględnienie okresu od dnia 6 listopada 1990 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., jako okresu służby pełnionej w warunkach szczególnych. M. M. podniósł również, iż organ I instancji wziął pod uwagę jedynie część materiałów stanowiących załącznik do raportu, zarzucił że ocenie organu został poddany nie całokształt jego pracy, lecz jedynie wąski jej zakres - potwierdzone i zabezpieczone materiały wybuchowe czy niekompletne akta personalne. Powinny zostać wzięte pod uwagę także inne zdarzenia w których brał udział tj. zatrzymanie niebezpiecznego przestępcy, udział w czynnościach interwencyjnych, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia, zbiorowe zakłócenia porządku oraz fizyczne zwalczanie terroryzmu bandyckiego. Wskazał również, iż np. policjanci w [...] pracujący w Nieetatowym Pododdziale Interwencyjnym za służbę wykonywaną na takich samych zasadach otrzymali podwyższenie emerytury za pracę w szczególnych warunkach. Niezrozumiałym dla niego jest więc, dlaczego organy administracyjne niejednolicie i dowolnie interpretują przepisy prawne. Po rozpatrzeniu zażalenia M. M., Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji, iż M. M. nie spełnia przesłanek do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury. Jak bowiem wynika z decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia w KRP we [...] Nieetatowej Grupy Specjalnej oraz z obowiązków należących do niej funkcjonariuszy, gruba ta powołana była m.in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców, wymagających specjalistycznego przygotowania oraz użycia specjalistycznego sprzętu. Jednakże, w przeciwieństwie do twierdzeń wnoszącego zażalenie, ani z decyzji ani z dołączonego zakresu działania nie wynika, iż jej celem było zapobieganie i zwalczanie nasilających się ataków terrorystycznych. Nie ma również dokumentów potwierdzających, iż M. M. brał udział w działaniach, które w sposób bezpośredni zagrażałyby jego życiu lub zdrowiu. Ponadto organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego dokonują jedynie przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału, ładunku lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza takie miejsce i wzywa Grupę Minersko-Pirotechniczną lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Wszelkie zaś manipulacje i przemieszczanie przedmiotów w stosunku do których istnieją realne podejrzenia, że mogą zawierać materiały wybuchowe wykonują wyposażeni w specjalistyczny sprzęt i umocowani prawnie funkcjonariusze grupy etatowej. Z uwagi na okoliczność, że warunkiem koniecznym do podwyższenia wymiaru emerytury jest udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, a sam fakt rozpoznania terenu lub obiektu nie stanowi przesłanki to podwyższenia wymiaru emerytury, wniosek M. M. zdaniem organu również o oparciu o ten warunek nie mógł zostać uwzględniony. Zdaniem organu odwoławczego chybiony jest również zarzut nie uwzględnienia wszystkich dokumentów odnośnie w/w kwestii np. protokołów z działań minersko-pirotechnicznych czy notatników służbowych, albowiem M. M. nie był uprawniony do podejmowania innych działań niż przeszukanie określonego obiektu bądź terenu. Organ odwoławczy wskazał również, za bezzasadne żądanie uwzględnienia i zarazem uznania okresu pełnienia służby w warunkach szczególnych w Batalionie Specjalnym Komendy Stołecznej Policji i wydania w tym zakresie zaświadczenie, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była wcześniej rozstrzygnięta postanowieniem organu I instancji. Zatem wnoszący zażalenie nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nieobjęty postanowieniem organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia [...]., zarzucając naruszenie zasady ogólnej z art. 10 kpa tj. brak czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, iż w sprawie wprawdzie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, niemniej w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie został on bowiem poinformowany o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, ani też o jego zakończeniu. Nie miał on zatem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia własnych uwag i wniosków dowodowych. Wskazał, iż wprawdzie pracownik kadr Komendy Miejskiej Policji we [...] w marcu 2009 r. umożliwił mu przejrzenie akt osobowych, w których stwierdził brak części dokumentacji, o czym poinformował tego pracownika, mimo tego nie mógł on w pełni skorzystać z uprawnień wynikających z art. 10 kpa, albowiem po tej czynności i analizie posiadanych materiałów zamierzał sformułować stosowne wnioski i w formie pisemnej przekazać je prowadzącemu postępowanie organowi. Wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z aktami osobowymi informował organ, że jest w posiadaniu nowych dowodów m.in. pisemnych oświadczeń byłych bezpośrednich przełożonych, nieznanych organowi prowadzącemu postępowanie, na podstawie których można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne z których jednoznacznie wynika, że pełnił on służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. W ocenie skarżącego wskazane okoliczności potwierdzają, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne naruszyły obowiązują w postępowaniu administracyjnym zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację oraz stanowisko prawne. Dodatkowo organ wskazał, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, że w sprawie nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. W aktach osobowych odwołującego brak jest bowiem dokumentów, które pozwalałyby na ustalenie przesłanek, od których uzależnione jest podwyższenie świadczenia emerytalnego. Jak wskazał organ, podwyższenie emerytury policyjnej uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Z posiadanych danych jednoznacznie wynika, że Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechniczne zajmują się jedynie udziałem w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Zadaniem tych grup nie jest rozpoznawanie, transport i niszczenie materiałów wybuchowych lub też ich neutralizacja. W pracy tych grup nie istnieją zatem warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariuszy. Na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że organ nie ustosunkował się do wniosku skarżącego w zakresie spełnienia szczególnych warunków do podwyższenia emerytury określonych w § 3 i § 4 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Przewidziana w dziale VII kpa instytucja zaświadczeń ma na celu urzędowe potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego (określonego zdarzenia) lub stanu prawnego (sytuacji prawnej). Z treści art. 217 kpa wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń tj. zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony, która wykaże, iż ma w tym swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych sytuacji (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), t.j. urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, dokumentem stanowiącym podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ Policji. Przepis § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. konstytuuje zatem wymóg posłużenie się zaświadczeniem w celu udokumentowania okresów służby pełnionych w szczególnych warunkach, co stanowi podstawę do podwyższenia emerytury skarżącego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła dwóch kwestii, po pierwsze zakresu przeprowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego oraz realizacji w nim wyrażonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, po druzie zaś rozparzenia i ustosunkowania się przez organ do wniosku skarżącego w odnośnie spełnienia przez niego szczególnych warunków uzasadniających podwyższenie emerytury określonych w § 3 i § 4 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Chociaż żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie określa stosunku postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego, nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów kpa, przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, że takie odpowiednie stosowanie jest uzasadnione oraz konieczne. Zastosowanie w nim powinny więc znaleźć poza przepisami szczegółowymi ogólne zasady postępowania administracyjnego, które nie odnoszą się wyraźnie do strony postępowania jurysdykcyjnego oraz decyzji, a zatem zasada praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, udzielania informacji prawnej oraz szybkości i prostoty postępowania. Niewątpliwie organ władny jest wydać zaświadczenie potwierdzające określony fakt gdy jest organem właściwym w zakresie wniosku, gdy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, a organ dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia oraz może spełnić żądanie odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tym miejscu należy wskazać, iż przepis art. 218 § 2 kpa umożliwia przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tutejszy Sąd, zauważając niejasność z punktu widzenia zasad wykładni systemowej usytuowania w akcie prawnym § 2 art. 218 kpa, podziela stanowisko J. Lang (w:) Postępowanie administracyjne, 2008, s. 88 i n., iż postępowanie wyjaśniające uregulowanie w art. 218 § 2 kpa odnosi się zarówno do sytuacji wskazanej w art. 217 § 2 pkt 1kpa, jak i w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, uznając tym samym słuszność oraz legalność przeprowadzenia tegoż postępowania przez organ administracyjny w rozpoznawanej sprawie. Z treści przepisu art. 218 § 2 kpa wynika, iż ustawodawca umożliwił organom wyjaśnianie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Niemniej jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny celem postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 218 § 2 kpa jest zbadaniu stanu faktycznego lub prawnego, nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające powinno więc być przeprowadzone, gdy dane którymi dysponuje organ wymagają porównania, zbadania, wyjaśnienia, uzupełnienia lub potwierdzenia celem usunięcia zaistniałych wątpliwości. Jednakże jak już Sąd wcześniej wskazał weryfikowanie, badanie, ewentualnie uzupełnianie określonych danych może być dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego jedynie w koniecznym zakresie. Ten konieczny, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego wynika explicite z treści art. 218 § 2 kpa, ale również z uproszczonego charakteru postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wyrażającego się w ograniczonym formalizmie czynności tego postępowania, szerokiej dostępności dla różnych podmiotów oraz założonej przez ustawodawcę szybkości działania organów administracyjnych. W kontekście przedstawionych uwag odnośnie charakteru prawnego procedury wydawania zaświadczeń należy uznać za chybione zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracyjne zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz nieprzeprowadzania dowodów, których konieczność przeprowadzenia sygnalizował skarżący. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogła być zrealizowania przez organ administracyjny w pełnym zakresie ponieważ odnosi się ona wyraźnie do stron postępowania jurysdykcyjnego, rządzącego się sformalizowaną procedurą, w którym postępowanie wyjaśniające utożsamiane jest z postępowaniem dowodowym. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń podlegającym przede wszystkim dyrektywie szybkości i prostoty postępowania oraz wyjaśniania sprawy jedynie w koniecznym zakresie przepisy kpa o postępowaniu dowodowym w ramach procedury ogólnej mogą znaleźć jedynie odpowiednie zastosowanie. Nie jest bowiem celem tego postępowania poszukiwanie nowych faktów czy okoliczności. Zatem w postępowaniu tym nie ma potrzeby umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dokumentów. Uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować także zasady z art. 75 §1 kpa dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Na marginesie należy tylko wskazać, że skoro skarżący był w posiadaniu nowych dowodów, o których jaki twierdzi w skardze informował organ, to powinien był je przedstawić organowi, celem udowodnienia okoliczności, na które się powoływał. Bezspornym w sprawie jest, iż Komendant Miejski Policji we [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego, że zakończenie postępowania w sprawie nastąpi do dnia 27 marca 2009 r. Miał zatem skarżący czas na przedstawienie organowi w/w dokumentów. Z twierdzenie skarżącego wynika także, iż pracownik kadr Komendy Miejskiej Policji we [...] w marcu 2009 r. umożliwił mu przejrzenie akt osobowych. Nie można zatem powiedzieć, iż skarżący nie uczestniczył w odformalizowanym postępowaniu wyjaśniającym. W niniejszej sprawie zarówno organ l jak i II instancji jednoznacznej oceniły posiadane przez siebie dokumenty. Przeprowadziwszy postępowanie wyjaśniające w ramach uzasadnionych jego charakterem słusznie stwierdziły, iż z raportu skarżącego i dołączonych do niego materiałów, jego akt osobowych oraz innych dokumentów zachowanych w archiwum KMP we Włocławku wynika, iż nie można spełnić żądania skarżącego odnośnie treści zaświadczenia. Znajdujące się w posiadaniu organu dane nie pozwalają bowiem na ustalenie, że skarżący pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż w zbiorach organu administracyjnego brak jest po prostu takich danych. Na marginesie dodać należy, że zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do wydania żądanego zaświadczenia, bowiem informacje ustalone w ten sposób nie wynikałyby z ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Nieuzasadniony jest również zdaniem Sądu podniesiony przez stronę na rozprawie zarzut nie ustosunkowania się przez organy administracyjne do wniosku skarżącego w zakresie spełnienia szczególnych warunków do podwyższenia emerytury określonych w § 3 i § 4 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych jednoznacznie wynika, iż dokonały one analizy posiadanej dokumentacji, w szczególności protokołów z działań minersko-pirotechnicznych oraz zapisów książki działań minersko-pirotechnicznych KMP we [...], z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Oceniając zarówno prawny jaki faktyczny zakres działań funkcjonariuszy Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, jednoznacznie stwierdziły że jej członkowie brali jedynie udział w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Rozpoznawanie zaś, transport oraz niszczenie materiałów wybuchowych lub neutralizowali urządzeń wybuchowych należało do kompetencji wyposażonych są w sprzęt specjalistyczny i umocowanych prawne Etatowych Grupy Minersko-Pirotechnicznych. Tym samym nie został spełniona przez skarżącego dyspozycja § 3 pkt 5 w/w rozporządzenia. Organy słusznie podkreślił, iż z posiadanych danych nie wynika, że przy wykonywaniu przez skarżącego jako członek Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego czynności istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika natomiast, że podejmowane czynności muszą obywać się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, aby stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariusza uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Warunków tych nie spełniają wszystkie, co do zasady, czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika przecież ze specyfiki służby w Policji. Organy przeanalizowały, wbrew twierdzeniom skarżącego, również inne wykonywane przez skarżącego w okresie służby czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze, nie stwierdzając co najmniej sześciokrotnego w ciągu roku wykonania czynności w sytuacji bezpośredniego (a nie hipotetycznego) zagrożenia życia lub zdrowia. Jak słusznie zaznaczyły organy prowadzące postępowanie, wskazane okoliczności uniemożliwiły wydanie zaświadczenia w oparciu o wskazane podstawy prawne. Zgromadzona dokumentacja z przebiegu służby skarżącego nie potwierdziła również wykonywanie przez niego zadań polegających na bezpośrednim, fizycznego zwalczania terroryzmu o którym mowa w § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, co także prawidłowo zbadały i uzasadniły prowadzące niniejsze postępowanie organy administracyjne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.