II SA/Bd 502/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Ryszarda B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę II SA/Bd 502/05 Uzasadnienie Ryszard B., emerytowany funkcjonariusz Policji, na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T. z [...] 2001r. od dnia [...] 2001 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia. W dniu [...] 2005 r. Ryszard B. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym podał, że od 1 maja 1998 r. zajmuje segment jednorodzinny przy ul. [...] w T., do którego tytuł prawny ("akt notarialny") posiada syn Radosław B. Biorąc pod uwagę to oświadczenie Komendant Miejski w T. w dniu [...] 2005 r. zmienił z dniem 1 stycznia 2005 r. swoją decyzję z dnia [...] 2001 r. w ten sposób, że z dniem 1 stycznia 2005 r. cofnął stronie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz z dniem 1 stycznia 2005r. odmówił przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) Komendant stwierdził, iż do roku 2004 r. strona otrzymywała równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Jednakże w roku 2004 r. syn Radosław, będący właścicielem domu zajmowanego przez stronę, ukończył 25 rok życia, w związku z czym przestał spełniać warunki konieczne dla uznania go za członka rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji. Strona przestała zatem spełniać określone w § 1 rozporządzenia warunki, których spełnienie jest konieczne dla otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odwołując się od decyzji Ryszard B. stwierdził, iż segment jednorodzinny, którego właścicielem jest syn, użytkuje na podstawie pisemnej umowy użyczenia i ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem domu. Z uwagi na posiadanie innych nieruchomości lokalowych do odwołania skarżący dołączył nowe oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, w którym wskazał, iż wraz z żoną jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w T. przy ul. [...], przy czym lokal ten jest wynajmowany, a skarżący wraz z żoną zamieszkują w T. przy ul. [...]. Wskazał także, że posiada również stanowiący odrębną nieruchomość lokal mieszkalny w miejscowości, w której ostatnio pełnił służbę, tj. w W. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Komendant Wojewódzki przytaczając brzmienie przepisów § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. podzielił opinię Komendanta Miejskiego, iż w związku z ukończeniem przez Radosława B. 25 roku życia, przestał być on członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, co skutkuje brakiem spełnienia przesłanki zawartej w § 1 ust. 1 pkt 5 wymienionego rozporządzenia. Wypowiadając się zaś w kwestii posiadania przez skarżącego i jego żonę innego lokalu mieszkalnego w T. (tj. przy ul. [...]) organ drugiej instancji zauważył, iż nie zamieszkują oni w tym lokalu i jest on przedmiotem najmu. Tymczasem przy ustaleniu uprawnień policjanta (emeryta) do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości bierze się pod uwagę nie tylko tytułu prawny do lokalu, ale także fakt zamieszkiwania w nim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ryszard B. zarzucił, że organy obu instancji błędnie uznały, iż jego sytuację należy badać pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 28 czerwca 2002 r. Uznał, że w związku z zajmowaniem na podstawie umowy użyczenia części segmentu jednorodzinnego, w sytuacji kiedy stawka czynszu nie jest wyższa niż stawka ustalona przez gminę, spełnia przesłanki określone w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny, a nie dom. Skarżący zarzucił też, że pomimo wyraźnego przedstawienia wraz z odwołaniem oświadczenia mieszkaniowego do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu zostało ono rozpatrzone tylko przez Komendanta Wojewódzkiego, który nie jest właściwy do rozpatrzenia tegoż oświadczenia jako organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego nie jest uprawniony pogląd organu, iż przy ustalaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego bierze się pod uwagę nie tylko tytuł prawny do lokalu, ale również fakt zamieszkiwania w nim. Wymóg ten bowiem powinien wynikać z ustawy bądź rozporządzenia, a nie tak jak wywiódł organ – z brzemienia wzoru formularza oświadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że "segment jednorodzinny" użytkowany na podstawie umowy użyczenia z właścicielem wskazywany przez skarżącego nie może być zakwalifikowany jako lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, inny niż wymieniony w punkcie 3 § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. (§ 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). "Segment jednorodzinny" może być kwalifikowany bądź jako dom jednorodzinny bądź jako lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Fakt, iż zajmowany jest on na podstawie umowy użyczenia nie ma w tym zakresie znaczenia. Istotny jest bowiem fakt, iż skarżący zajmuje dom jednorodzinny będący przedmiotem własności członka rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki za błędny uznał pogląd wyrażony w skardze, iż zamieszkiwanie w lokalu nie stanowi przesłanki przyznania prawa do równoważnika. Wbrew twierdzeniom skarżącego przesłanka ta nie wynika z treści obowiązującego oświadczenia, a bezpośrednio z art. 91 ustawy o Policji. Komendant zwrócił uwagę, iż zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego" pod red. prof. dr Mieczysława Szymczaka (t.3, str. 910, wyd. PWN, Warszawa 1989 r.) użyte w tym przepisie słowo "zajmować" oznacza "wziąć w użytkowanie jakiś lokal na stałe lub okresowo; umieścić się, ulokować się gdzieś". Niewątpliwie w rozumieniu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie "zajmować" równoważne jest z pojęciem zamieszkiwania w danym lokalu (domu jednorodzinnym). Za błędny uznał także Komendant Wojewódzki wyrażony w skardze podgląd jakoby niezgodnie z właściwością rozpatrzył oświadczenie mieszkaniowe złożone przy odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Oświadczenie to zostało potraktowane jako dowód w sprawie i nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2005 r. skarżący podniósł, iż w jego rozumieniu ustawodawca użył w art. 91 ustawy o Policji sformułowania "zajmowanego lokalu mieszkalnego" jako pojęcia szerszego dla określenia różnych form władania lokalem przez policjanta (tj. własności, własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, umowy najmu itp), co znalazło rozwinięcie w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. określającym te różne formy władania. Gdyby ustawodawca bądź minister w rozporządzeniu chciał wprowadzić przesłankę zamieszkiwania, to użyłby tego sformułowania np. w § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. Zwrócił też uwagę, iż zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia policjantowi zajmującemu np. lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość (tj. lokal opisany w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) przyznaje się równoważnik nawet w przypadku podnajmowania lokalu w całości lub w części, a więc policjant nie musi zamieszkiwać w tym lokalu, natomiast w przypadku podnajmowania lokali opisanych w § 1 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia policjantowi nie przyznaje się równoważnika. Podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności rozpatrzenia dołączonego do odwołania oświadczenia mieszkaniowego przez organ pierwszej instancji. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu co do możliwości zakwalifikowania "segmentu jednorodzinnego" jako domu jednorodzinnego bądź jako lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość oraz braku istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczności, iż lokal jest zajmowany na podstawie umowy użyczenia. Stwierdził, że w przypadku wynajmowania lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość równoważnik otrzymałby na podstawie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przy czym nie ma znaczenia, od kogo jest wynajmowany lokal czy dom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58; z późn. zm.), który ma zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67; z późn. zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z literalnego brzemienia tego przepisu, jak słusznie zwrócił uwagę Komendant Wojewódzki, wynika przesłanka zamieszkiwania tj. faktycznego przebywania w lokalu osoby, która ubiega się o przyznanie jej równoważnika pieniężnego za remont tegoż lokalu. Gdyby przyjąć, jak chce skarżący, iż ustawodawca miał w istocie na myśli nie tyle wymóg zamieszkiwania, ile wymóg władania lokalem mieszkalnym, to właśnie takiego sformułowania (tj. "władanie"), o zakresie treściowym niewątpliwe szerszym niż słowo "zajmuje" ustawodawca by użył. Na rzecz wykładni przyjętej przez organy administracji przemawia też okoliczność umieszczenia ww. przepisu art. 91 w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Treść przepisów tego rozdziału wskazuje na wyraźny zamiar ustawodawcy ułatwienia funkcjonariuszom Policji wykonywania ich obowiązków poprzez zapewnienie im zaspokajania potrzeb mieszkaniowych możliwe blisko miejsca służby. Temu celowi – a nie utrzymywaniu majątku funkcjonariuszy Policji - mają służyć przyznane policjantom uprawnienia. Przesłanki przyznania tych przywilejów należy stosować odpowiednio w stosunku do emerytowanych policjantów. Na przesłankę zamieszkiwania ("zajmowania") lokalu mieszkalnego wskazuje także przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wyliczający z jakimi tytułami prawnymi do lokalu może być połączone zamieszkiwanie w nim policjanta. Zgodnie z tym przepisem równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, 6) tymczasową kwaterę, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, iż skarżący nie zamieszkuje w którymś ze stanowiących jego własność lokali w T. i W., lecz w domu stanowiącym własność syna, na podstawie umowy użyczenia. Ustalenie przysługującego synowi skarżącego prawa własności było w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów prawidłowe i jest bezsporne pomiędzy stronami występującymi przed Sądem. Sporne jest natomiast, czym jest w świetle wyżej zacytowanego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, "segment mieszkaniowy", o którym mowa w oświadczeniu mieszkaniowym. Rozważania organu w tym przedmiocie zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę (w skarżonej decyzji organ dokonuje kwalifikacji tej okoliczności faktycznej bez jakichkolwiek rozważań) są nie tylko spóźnione, ale też pozbawione oparcia w materiale znajdującym się w aktach sprawy. Jeżeli – jak wynika z odpowiedzi na skargę - organ uznawał, iż kwestia jak należy zakwalifikować "segment mieszkalny" jest istotna dla sprawy, powinien, stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; dalej powoływany jako kpa) na tę okoliczność w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie nie można uznać w przedmiotowej sprawie za uchybienie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy, gdyż ta okoliczność faktyczna w istocie nie miała znaczenia dla podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia. Skoro bezspornie tytułem prawnym do "segmentu" przysługującym synowi skarżącemu jest własność, nie zachodzi żadna z sytuacji określonych w pkt 1 – 3 oraz w pkt 6 ustępu 1 § 1 cytowanego rozporządzenia. Jak słusznie przyjął Komendant Wojewódzki, ze względu na szczególną definicję członków rodziny przyjętą na potrzeby realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów zawartą w art. 89 pkt 2 ustawy o Policji, do której odsyła § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., w połączeniu z niekwestionowaną okolicznością, iż syn skarżącego skończył 25 rok życia, nie można przyjąć, iż skarżący zajmuje czy to dom jednorodzinny czy to lokal mieszkalny stanowiący własność członka jego rodziny. Pozostaje zatem tylko wskazana przez skarżącego w skardze możliwość uznania, iż sytuacja w jakiej się znajduje spełnia przesłanki określone w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przepis ten uzależnia możliwość przyznania równoważnika pieniężnego od: 1) zamieszkiwania ("zajmowania"), 2) w lokalu mieszkalnym innym niż określone w pkt 1 – 3 ust. 1 § 1 rozporządzenia, 3) na podstawie umowy najmu, 4) przy opłacaniu czynszu według stawki za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie wyższej od stawki ustalonej przez gminę. Warunki te powinny być spełnione łącznie tj. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego. W przedmiotowej sprawie skarżący konsekwentnie utrzymywał, iż zamieszkuje "segmencie jednorodzinnym" na podstawie umowy użyczenia, a nie na podstawie umowy najmu, nie spełniał zatem jednego warunków § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W konsekwencji zbędne było badanie okoliczności faktycznej, czy ów "segment" jest lokalem mieszkalnym. Aczkolwiek ze względu na wymóg zamieszkiwania w lokalu nie miało znaczenia dla sprawy załączone do odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego oświadczenie skarżącego z dnia [...] 2005 r. o posiadanych przez niego lokalach mieszkalnych, należy zwrócić uwagę, iż nieuzasadniony jest zarzut odnośnie konieczności jego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oświadczenie to jest w istocie tylko uzupełnieniem oświadczenia (a więc wnioskiem, oświadczeniem woli strony, a nie dowodem, jak wskazuje Komendant Wojewódzki) złożonego w dniu [...] 2005 r. na podstawie którego Komendant Miejski rozpatrzył sprawę. Z momentem wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego postępowanie w pierwszej instancji zostało zakończone, a dokonane po wydaniu decyzji uzupełnienie wniosku było – na potrzeby postępowania w fazie pierwszoinstancyjnej - spóźnione. W postępowaniu administracyjnym jednakże, jak wynika z treści art. 127 - 140 kpa, organ drugiej instancji jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego zaszłych po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Uzupełnienie oświadczenia mieszkaniowego powinno być zatem potraktowane jako taka właśnie zmiana, którą należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ drugiej instancji. Jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, odnoszącej się do faktu posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego innego niż ten, w którym zamieszkuje – Komendant Wojewódzki temu obowiązkowi nie uchybił. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.