II SA/Bd 502/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 502/08 UZASADNIENIE Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 z późno zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późno zm., dalej: kpa), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez [...] S.C. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - remont klatki schodowej i ścian wewnętrznych w lokalu nr 2 i w oficynie lokal nr 9, w budynku przy [...]14, na terenie działki nr [...] KM [...] we W.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji; tymczasem zakres przedłożonego projektu budowlanego obejmuje między innymi rozbiórkę ścianek działowych, wykonanie nowych podciągów oraz budowę ścianek z płyt gipsowokartonowych. Określony, więc w projekcie zakres robót budowlanych spowoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu, w tym między innymi powierzchni użytkowej. Zakres robót w ocenie organu nie może w tych warunkach zostać zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art.29 ust.2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji stwierdził ponadto, że na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku, do którego Prezydent Miasta W., decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. (znak: [...]) orzekł nakaz rozbiórki. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Urząd Wojewódzki we W., decyzją z dnia [...] lutego 1996r. (znak: [...]). Orzeczona rozbiórka nie została przeprowadzona do dnia dzisiejszego. Zdaniem organu I instancji, zaszły przesłanki zastosowania przepisu art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki, zaszły przesłanki do wydania decyzji w powyższym kształcie. We wniesionym przez skarżącą odwołaniu od powyższej decyzji, podniesiono, że obiekt budowlany w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki jest wyłączony z użytkowania z powodu obawy katastrofy budowlanej, a zamieszkujący go dawniej lokatorzy opuścili zajmowane pomieszczenia. Strona podkreśliła, że istnieje konieczność wykonania remontu, z powodu występowania obawy katastrofy budowlanej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że w myśl art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki. Wojewoda podkreślił, że wskazany przepis nie uzależnia odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę od tego, że inwestor nie przewiduje wykonywania robót budowlanych w obiekcie budowlanym, względem, którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wystarczającym dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie faktu, iż na danym terenie znajduje się obiekt budowlany, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Organ wyjaśnił, iż w powyższej sytuacji nie mam miejsca na jakąkolwiek uznaniowość administracyjną. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wyjaśniła, że ściany parteru dobudowane do budynku, w stosunku, do których orzeczono nakaz rozbiórki zostały rozebrane, czego dowodzi sporządzone przez nią pismo z [...].07.1996 r. Strona wywodziła, że znajdujący się na terenie obiekt nie jest objęty decyzją o rozbiórce oraz, że wniosła żądanie o zalegalizowanie samowoli budowlanej w tej kwestii, czego dowodzą akta Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. sygn. akt II SA/Bd [...]/08. Strona ponadto podniosła argument o istnieniu zagrożenia katastrofy budowlanej, której uniknięcie możliwe jest jedynie wskutek wyrażenia zgody na dokonanie remontu budynku. Stwierdziła też, że brak zgody organów na remont wskazanych obiektów z powodów formalnych jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz że administracja państwowa wykorzystuje "formalności" do utrudniania jej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, opierając się na dotychczasowej argumentacji. Organ zauważył, że skarżąca w rzeczywistości nie dokonała rozbiórki ścian, skoro wniosła żądanie o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, stanowił przepis art. 35 ust. 5 w/w ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, według którego, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten, w ocenie organu odwoławczego miał w sprawie zastosowanie z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody W. z [...] lutego 1996 r., którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 1995 r., nakazującą rozbiórkę części ścian parteru dobudowaną do istniejącego budynku na nieruchomości skarżącej objętej projektem zagospodarowania działki. Powyższe ustalenie nie jest jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem fakt istnienia decyzji w przedmiocie rozbiórki nie przesądza o rzeczywistym istnieniu - w momencie orzekania - obiektu objętego nakazem rozbiórki. W tym przedmiocie organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń, ani też nie odniósł się do zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzenia, że obiekt taki na działce tej istnieje. Trzeba podkreślić, że wskazane ustalenie nie jest poparte przytoczeniem faktów lub dowodów, z których wynika, że samowolnie dobudowana część ścian parteru, objęta nakazem rozbiórki, nie została rozebrana, a przecież ten właśnie fakt miał najbardziej istotne i w konsekwencji rozstrzygające znaczenie dla sprawy. Niezależnie, więc od okoliczności, że fakt ten został zakwestionowany dopiero w skardze do Sądu, to organy obu instancji winny były, co do niego poczynić ustalenia w sposób, o jakim stanowi przepis art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tą normą, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trzeba też pamiętać, że na organach spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy administracji są, więc obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Czyniąc, więc ustalenia faktyczne, co do tego czy w istocie na wskazanej nieruchomości istnieje obiekt objęty ostateczną decyzją o rozbiórce, organy winny fakt ten rozstrzygnąć z zastosowaniem art. 75 kpa, a więc dopuszczając środki dowodowe, albowiem bez dysponowania dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) nie sposób wypełnić dyspozycji przytoczonego już przepisu art. 107 § 3 kpa, odnoszącego się do prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji. Czyniąc zadość temu obowiązkowi - czy to przy okazji oględzin z udziałem strony skarżącej, czy to w oparciu o materiały znajdujące się w dyspozycji organów nadzoru budowlanego - organy łatwo dostrzegłyby, że zagadnienie istnienia obiektu, w stosunku, do którego orzeczono wskazanymi decyzjami rozbiórkę, jest sporne. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z [...] marca 2008 r., w sprawie o dopuszczenie do użytkowania obiektu, sygn. akt II SA/Bd [...]/08, na który powołuje się skarżąca, tak w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, spornym pozostało zagadnienie czy istnieje obiekt budowlany, objęty nakazem rozbiórki w w/w decyzjach Wojewody W. z [...] lutego 1996 r. i Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 1995 r. Skarżąca podnosiła bowiem, że wykonała orzeczony obowiązek rozbiórki, przedkładając w tym zakresie dowody w postaci pisemnej informacji z [...].07.1996 r. o dokonaniu rozbiórki, przyjętej przez organ, oraz powoływała się na fakt wybudowania nowego już obiektu w 1996 r., o innych jego wymiarach niż obiekt poprzedni, co w jej ocenie wynika z opinii biegłego sądowego z listopada 2004 r., znajdującej się w aktach Sądu Rejonowego we W., sygn. I Ns [...]/02. Organy nadzoru budowlanego zajęły natomiast stanowisko, że nie dokonano rozbiórki i nie wzniesiono nowego obiektu budowlanego, o którym twierdziła strona. To sporne zagadnienie nie zostało też rozstrzygnięte przez Sąd, albowiem w uzasadnieniu przytoczonego wyroku stwierdzono, że dla rozpoznania sprawy nie ma znaczenia, czy obowiązek wynikający z decyzji o rozbiórce został wykonany. Orzeczenie Sądu dotyczyło jednak innej kwestii, niż omawiana, albowiem przedmiotem sprawy II SA/Bd [...]/08, była kwestia, czy zachodzą warunki dopuszczenia do użytkowania obiektu w związku z nowelizacją prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie natomiast spór dotyczy odmowy pozwolenia na budowę i zastosowania przez organy normy art. 35 ust. 5 w/w ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, która ma niewątpliwie restrykcyjny charakter, co powoduje, że ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, stanowi kwalifikowaną wadę postępowania mającą wpływ na wynik sprawy. Tam bowiem gdzie wchodzi w grę ograniczenie uprawnień, strona musi mieć jasność na jakiej podstawie organ poczynił istotne dla sprawy ustalenia, by mogła je zakwestionować lub wykazać naruszenie prawa materialnego przez błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r., I CKN 102/99). Wszystko to wiąże się z zasadą ścisłej interpretacji norm o charakterze restrykcyjnym. Z przepisu art. 35 ust. 5 w/w ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane wynika, że warunkiem koniecznym dla odmowy pozwolenia na budowę, jest istnienie obiektu budowlanego, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ścisła, a więc nierozszerzająca interpretacja tej normy, wymaga by istniał rzeczywiście, fizycznie opisany obiekt budowlany, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten nie wprowadza żadnych kryteriów podmiotowych, bo nie odnosi nakazu rozbiórki do właściciela obiektu (w zakresie przestrzegania prawa), lecz do obiektu. Po całkowitym, więc rozebraniu owego obiektu i wzniesieniu nowego, innego obiektu w stosunku, do którego nie orzeczono nakazu rozbiórki, nie można normy tej stosować. Należy tu przytoczyć stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2008 r., w sprawie II OSK 761/07, stwierdzając, że: "przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, jako ograniczający prawa podmiotowe w zakresie zagospodarowania nieruchomości, nie może być stosowany "odpowiednio" w sytuacjach innych niż wprost w nim opisane". Zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie czy sporny obiekt został rozebrany, a jeżeli tak to, czy całkowicie (strona powołuje się na fakt istnienia nowego obiektu o innych wymiarach). W takich warunkach zastosowanie wskazanej normy należało uznać za wadliwe. Trzeba też podkreślić, że organy nie mogą przerzucać na obywateli skutków swoich zaniedbań w zakresie braku ustaleń, czy dokonano orzeczonej rozbiórki, tym bardziej, że organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki, w sprawie [...], co wynika z uzasadnienia w/w wyroku WSA w Bydgoszczy. Ponadto należy zwrócić uwagę na inne uchybienie procesowe organu I instancji, nad którym przeszedł do porządku organ odwoławczy. Przedmiotem żądania strony zawartego w jej podaniu z [...] stycznia 2008 r. (do którego załączyła projekt budowlany), było uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynika nie tylko z istoty tego żądania, ale też z jego literalnej treści: "wniosek o pozwolenie na budowę" (vide: k. 4 akt administracyjnych organu I instancji). Organ I instancji utwierdził też stronę, że prowadzi postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, co wynika z jego pisma z [...] stycznia 2008 r., w którym zobowiązał ją do uzupełnienia "wniosku o pozwolenie na budowę", jak też z postanowienia z [...] lutego 2008 r., w którym zobowiązał ją do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, pod rygorem odmowy "pozwolenia na budowę" (vide: k. 9, 10 akt j/w). Tymczasem w sentencji swej decyzji nie odniósł się do przedmiotu żądania, którym było pozwolenie na budowę, lecz rozstrzygnął o odmowie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w postaci remontu klatki schodowej budynku. Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji jako zasadniczą przyczynę odmownej decyzji wskazał, że zakres planowanych robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, (o co właśnie wnosiła strona). Powyższe rozstrzygnięcie jak też argumentacja organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w tym zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji (art. 9 kpa), oraz zasadę przekonywania (art. 11 kpa). Podanie strony było jednoznaczne w swej treści i istocie i zmierzało do uzyskania pozwolenia na budowę, więc powinnością organu było rozstrzygnięcie żądania zgodnie z jego treścią i istotą. Tymczasem organ pierwszoinstancyjny wykorzystał niejako fakt, że w treści podania strony pojawiło się sformułowanie "remont" i uznał przez to, że nie dotyczy ono żądania pozwolenia na budowę, lecz zgody na remont. Taką praktykę należy uznać za niedopuszczalną. Nawet w sytuacji, gdyby strona rzeczywiście wnosiła wyłącznie o zgodę na wspomniany remont, to zgodnie z przytoczonymi zasadami postępowania, na organie ciążyłby obowiązek wezwania strony o uzupełnienie podania z wyjaśnieniem sporządzonym w oparciu o art. 9 kpa, który stanowi, że "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji nie był konsekwentny przy wyjaśnieniu przyczyn, dla których podjął swe rozstrzygnięcie, co podtrzymał organ odwoławczy. Prezydent Miasta W. z jednej, bowiem strony powołał się na omówiony wyżej argument o wymaganym uzyskaniu pozwolenia na budowę, uznając, że strona nie wystąpiła o nie, a z drugiej strony uznał, że rozpoznaje sprawę właśnie w przedmiocie pozwolenia na budowę, albowiem powołał argumentację dotyczącą istnienia przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Sytuacja taka jest wadliwa, dezinformuje stronę i utrudnia jej w istocie zakwestionowanie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.